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Mulheres na política: análise da efetividade da cotas de gênero como mecanismo de representatividade feminina

por Ana Flávia Alves Matias^{Nota 01} e Érika de França Pergentino^{Nota 02}

 

Instrodução

A temática do presente artigo pretende mostrar a análise das cotas de gênero feminino na política brasileira trazendo a seguinte problemática: A lei que determina sobre as cotas de gênero tem se mostrado eficaz na efetivação da representatividade feminina?

O objetivo geral é analisar, criticamente, as cotas de gênero para mulheres na política brasileira à luz da legislação, tendo como objetivos específicos: discorrer sobre a trajetória feminina na política brasileira, discutir acerca das cotas de gênero na legislação e elencar a situação atual da representatividade feminina.

A mulher durante muito tempo foi considerada submissa diante do Pátrio Poder, por ter uma imagem de frágil e mais ligada as atividades domésticas e a criação dos filhos, mas, com uma longa alteração histórica, cultural e política foram se modificando esses conceitos e abrindo maiores espaços para as mulheres. Apesar de muitos direitos já terem sido alcançados ainda há muito o que ser feito.

A Constituição Federal de 1988 destacou a igualdade de todos, dando direitos e liberdades às mulheres para concorrerem de igual forma em qualquer âmbito. Para tanto, foi necessário uma lei específica para garantir a igualdade de gênero no que se refere ao sistema eleitoral brasileiro a fim de que se aproximasse mais da igualdade e da isonomia previstos como direitos fundamentais. Percebe-se que já houve uma grande evolução jurídica e social no que se refere à busca da igualdade de gênero na política, mas ainda são necessários maiores políticas públicas voltadas a incentivar o interesse das mulheres a participarem e não para serem meramente números para preencher as cotas.

Sob a ótica jurídica e social, o tema é de suma importância, tendo em vista que já houve um grande processo evolutivo em busca de alterar a realidade no qual o Brasil ainda se encontra no que se refere à desigualdade de gênero. A presença da mulher no processo eleitoral é de fundamental importância para a concretização do Estado Democrático de Direito e para que a realidade atual seja alterada, além da garantia de igualdade e das cotas já previstas em lei são necessários maiores políticas públicas voltadas para a efetivação dessa garantia.

O trabalho é caracterizado como sendo de pesquisa bibliográfica, aquele que se utiliza de material já publicado, como livros, artigos, sites dos tribunais brasileiros, bem como o material disponibilizado na internet. Será aplicado o método dedutivo, que terá cunho qualitativo e explicativo, tendo em vista a finalidade de proporcionar ao leitor a compreensão do fenômeno estudado.

Inicialmente aborda-se uma evolução histórica apontando a trajetória feminina no contexto político a fim de servir como suporte teórico para o trabalho, apresentando também algum dos direitos fundamentais previstos na legislação brasileira. Posteriormente discorreu-se sobre as cotas de gênero na política para as mulheres, dando ênfase na Lei nº. 9.100/95 e as principais alterações trazidas, e por fim, apresentando o panorama atual de representatividade feminina na política brasileira, apresentando a realidade do país.

1. Trajetória Feminina no Contexto Político

Durante um longo processo histórico a mulher era posta em uma condição de submissão, atuando apenas nas atividades do lar e na criação dos filhos. Após incansáveis lutas e evolução histórica, social e política foram se alterando alguns conceitos e abrindo mais espaço no que diz respeito aos direitos fundamentais e humanos, no que se referem as liberdades das mulheres. Conforme Barsted podemos notar que:

O protagonismo das mulheres na luta por sua cidadania - em busca de um tempo perdido - marcou a última metade do século XX. Não se tratava tão somente da inclusão de um novo sujeito de direitos ou da extensão para as mulheres dos direitos existentes. Trava-se da construção de um novo direito capaz de abarcar novas demandas de um sujeito coletivo específico. (BARSTED, 2011, p.98)^{Nota 03}

Durante muito tempo a história política foi marcada pela predominância da figura masculina. À mulher, por serem vistas como mais frágeis e as decisões a seu respeito eram tomadas por seus maridos dadas a condição de submissão que predominava na época, muitos direitos não lhes eram assegurados, dentre eles, os direitos políticos.

Por direitos políticos, entende-se como sendo “as prerrogativas e os deveres inerentes à cidadania. Englobam o direito de participar direta ou indiretamente do governo, da organização e do funcionamento do Estado” (GOMES, 2019)^{Nota 04}.

O primeiro direito a ser conquistado pela mulher foi o direito ao voto, apenas no ano de 1932 quando o Código Eleitoral introduziu a seguinte norma em seu art. 2º: “É eleitor o cidadão maior de 21 anos, sem distinção de sexo, alistado na forma deste Código” (BRASIL, 1932). Por este dispositivo, estava assegurado também às mulheres o direito de ser votada e assim:

A Revolução Constitucionalista de 1932, em São Paulo, serviu de cenário para a primeira disputa eleitoral que contou com a participação feminina. Como resultado, a Drª Carlota Pereira de Queiroz, médica, tornava-se a primeira mulher brasileira eleita para a Câmara dos Deputados, a primeira representante feminina no Congresso Nacional. (TABAK, 1982, p. 93)^{Nota 05}

Vale ressaltar que apesar da conquista, a efetividade desse direito esbarrava-se em várias limitações, haja vista que o voto foi autorizado de maneira facultativa e somente às mulheres solteiras e viúvas com renda própria, alfabetizadas e com idade superior a 21 anos. Já as mulheres casadas só poderiam votar se fossem autorizadas pelos seus maridos.

Na Constituição, somente foi previsto em 1934, porém de forma parcial, dada a dependência patriarcal predominante na época. A previsão era de que apenas podiam votar as mulheres que exerciam função pública remunerada, o que eram poucas.

Em 1946 o Código Eleitoral foi aprovado e ampliou o direito de votar às mulheres, excluindo-se, dessa vez, apenas as que não fossem alfabetizadas. A inclusão de todos os cidadãos ao voto surgiu apenas em 1988, quando a Constituição passou adotar uma visão fundamentada nos valores da democracia e no respeito aos direitos fundamentais. Passou-se a falar em igualdade entre homens e mulheres com vistas a alcançar o Estado Democrático de Direito. Foi aqui que o voto se tornou acessível às mulheres analfabetas.

Apesar desse contexto de conquista ao voto, era necessário ir além. A busca pela participação em articulações e mobilizações políticas também era importante na construção do papel de igualdade entre homens e mulheres.

A escritora Tereza Kleba Lisboa (2008, p. 3)^{Nota 06} afirma que: “[...] não é apenas o poder de votar, mas, principalmente, o poder da voz e da ação coletiva que importa; significa maior participação no âmbito político inclusive o acesso a ocupar cargos de representação e direção”. Assim, ocorreram vários movimentos sociais de mulheres pelo Brasil que lutavam pela ampliação dos seus direitos no ambiente político a fim de se conquistar a efetivação do princípio da igualdade ou isonomia, segundo o qual:

Previsto no art. 5º da Lei Maior, o princípio da isonomia ou da igualdade impõe que a todos os residentes no território brasileiro deve ser deferido o mesmo tratamento ou tratamento igual, não se admitindo discriminação de espécie alguma - a menos que o tratamento diferenciado reste plena e racionalmente justificado, quando, então, será objetivamente razoável conceder a uns o que a outros se nega. Também se buscou combater a discriminação e impor respeito a bens-interesses de classes minoritárias. [...] (GOMES, 2019)^{Nota 07}.

Nesse contexto, surgem as chamadas cotas de gênero, que visam “garantir um espaço mínimo de participação de homens e mulheres na vida política do País” (GOMES, 2019)^{Nota 08}. A primeira lei a tratar da política de cotas de gênero foi de 1995, a qual destinava o mínimo de 20% das cotas para candidatas do gênero feminino. Esta, foi revogada pela Lei n.º. 9.504^{Nota 09} de 1997, que aumentou o percentual para 30% prevendo: “Do número de vagas resultante das regras previstas neste artigo, cada partido ou coligação preencherá o mínimo de 30% (trinta por cento) e o máximo de 70% (setenta por cento) para candidaturas de cada sexo”. Apesar de ser usual o preenchimento da cota menor (30%) por mulheres, a lei não trouxe especificações quanto à isso.

No decorrer dos anos, outras conquistas foram surgindo como verdadeiros incentivos à participação das mulheres. Em 2018 o TSE, também como forma de incentivar as candidaturas femininas, determinou que 30% dos recursos do Fundo Especial de Financiamento de Campanha (Fundo Eleitoral) fossem utilizados para as candidaturas de mulheres. Nas palavras de Danusa Marques (2018)^{Nota 10}:

A decisão de 2018 do STF em garantir que 30% do fundo partidário seja destinado às mulheres dos partidos, assim como a decisão do TSE, deste mesmo ano, de garantir 30% dos recursos do fundo eleitoral e do tempo de propaganda eleitoral gratuita para as mulheres dos partidos, ampliando a interpretação da lei de cotas, são medidas muito importantes, porque incidem sobre recursos necessários para aumentar a competitividade das candidaturas. Não há candidata forte sem financiamento ou que não apareça na propaganda eleitoral.

A desigualdade de gênero hodiernamente ainda deixa as mulheres em um patamar de distância em relação aos homens e se analisados com vários fatores sociais, tais como o índice alarmante de abuso sexual e a violência doméstica, a dupla jornada de trabalho (em casa e fora) e por vezes assumirem o papel de mãe e pai de seus filhos ou recebendo salários inferiores aos homens, estariam assim as mulheres em condições de desigualdade. Portanto, necessário que se haja políticas públicas voltadas para as mulheres em todos esses aspectos para que se garanta a devida igualdade.

2. Cotas de gênero e a Legislação Brasilieira

O ano de 1995 foi marcado pela primeira tentativa legal de mudar a situação da mulher na política brasileira ao assegurar um programa de cotas estabelecendo que no mínimo 20% das vagas de cada partido ou coligação deveriam ser preenchidos por candidaturas femininas. A Lei n.º 9.100/95 em seu artigo 11, §3º, trazia a seguinte redação: “Vinte por cento, no mínimo, das vagas de cada partido ou coligação deverão ser preenchidas por candidaturas de mulheres” (BRASIL, 1995)^{Nota 11}.

Algumas críticas a este dispositivo legal foi surgindo, a exemplo do fato da norma estabelecer um tratamento feminino diferenciado. Se o objetivo dessas normas foi o de estabelecer um equilíbrio na participação política entre homens e mulheres, porque determinar que a margem percentual menor seja preenchida apenas por estas?

Pelo princípio constitucional da igualdade - um dos pilares de sustentação do Estado Democrático de Direito - é inadmissível qualquer discriminação e/ou tratamento desigual entre os cidadãos. Este, encontra amparo no caput do art. 5º da Constituição Federal, ao prever que: “Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade […]” (BRASIL, 1988)^{Nota 12}. Por sua vez, o inciso I do mesmo dispositivo ainda complementa: “homens e mulheres são iguais em direitos e obrigações, nos termos desta Constituição” (BRASIL, 1988)^{Nota 13}.

Além do princípio da igualdade entre eleitores e candidatos há também de se observar o princípio da isonomia que deve ser visto de duas formas: pelo voto e pela igualdade de condições dos resultados. No que se refere ao princípio da igualdade requer por parte do Estado uma postura neutra diante dos candidatos, dos partidos políticos e coligações tendo em vista não favorecer ninguém em detrimento de outrem. Já na ótica dos cidadãos prevê que todos são iguais, sem superioridade de uma pessoa em relação à outra, pois vivemos em um Estado democrático de Direito e todas as pessoas são dignas e autônomas devendo atribuir igual valor nas decisões políticas.

Para resolver esse dilema, em 1997 foi editada a Lei nº. 9.504 que trouxe a seguinte redação: “Do número de vagas resultantes das regras previstas neste artigo, cada partido ou coligação deverá reservar o mínimo de trinta por cento e o máximo de setenta por cento para candidaturas de cada sexo” (artigo 10, §3º). Assim, à vista da quantidade de candidatos que o partido ou a coligação poderão registrar, no mínimo 30% desse total deverá ser ocupado por um dos sexos.

Por este dispositivo a celeuma estaria resolvida, a regra era a mesma para os dois gêneros e assim não haveria que se falar em inconstitucionalidade, posto que, conforme explicações de Candido (2016)^{Nota 14}:

Os 30% de lugares a preencher tanto podem ser reservados para mulheres como para homens; por conseguinte, os 70% de lugares restantes serão, obrigatoriamente, preenchidos por candidatos do sexo oposto ao que preencheu os 30% de lugares iniciais. Sendo assim, a vaga remanescente do sexo feminino não se poderá preencher com homens, e vice-versa.

No entanto, apesar da previsão, à época o registro tinha caráter opcional, não havendo previsão de obrigatoriedade do cumprimento destes percentuais. Foi nesse contexto que surgiu a Lei nº. 12.034 de 2009^{Nota 15} dando nova redação àquele dispositivo, suprimindo tal omissão e passando a tornar obrigatória o preenchimento dos percentuais: “Do número de vagas resultante das regras previstas neste artigo, cada partido ou coligação preencherá o mínimo de 30% (trinta por cento) e o máximo de 70% (setenta por cento) para candidaturas de cada sexo”.

Segundo Gomes: “A implementação da quota se dá por meio da reserva de certo número de vagas que os partidos podem lançar para as eleições proporcionais, ou seja, de deputados e vereadores” (GOMES, 2019, p. 414)^{Nota 16}. As cotas de gênero são vistas ainda como políticas públicas que visam assegurar direitos a uma determinada minoria. Santos e Furlanetto (2019)^{Nota 7} definiram as cotas como sendo “políticas que visam à paridade de gênero, a fim de corrigir uma desigualdade estrutural entre homens e mulheres no espaço político representativo”.

Com as atualizações eleitorais surgem algumas medidas que podem colaborar para a efetividade da aplicação da cota de gênero, dentre elas, destaca-se a Emenda Constitucional nº 97/2017 que previu o fim das coligações nas eleições proporcionais para as eleições 2020. Com a mudança, a cota de gênero passar a ser aplicada a cada partido de forma individual e não à coligação como estava previsto anteriormente.

3. Panorama Atual de Representatividade Feminina

As cotas eleitorais de gênero, passou a ser aplicada em muitos países principalmente a partir das ultimas décadas do século XX, tendo como objetivo primordial servir de instrumento para aumentar o número de mulheres eleitas para os cargos públicos, mas sua aplicação ainda depende de vários fatores. Podemos notar que as cotas de gênero na política são medidas afirmativas de reserva de espaços ou recursos para a promoção da eleição de mulheres.

É certo que a participação feminina na política ganhou força com a conquista do direito ao voto em 1932, e posteriormente, outros direitos e conquistas foram surgindo, mas mesmo assim, o número de mulheres ocupando cargos políticos no nosso sistema eleitoral ainda é baixo.

Por sistema eleitoral, entende-se como sendo o “[...] complexo de técnicas e procedimentos empregados na realização das eleições, ensejando a conversão de votos em mandato, e, consequentemente, a legítima representação do povo no poder estatal” (GOMES, 2019)^{Nota 18}. Em outras palavras, “visa proporcional a captação eficiente, segura e imparcial da vontade popular democraticamente manifestada, de sorte que os mandatos eletivos sejam conferidos e exercidos com legitimidade” (GOMES, 2019)^{Nota 19}.

O nosso sistema eleitoral brasileiro se divide em dois: majoritário e proporcional. No sistema de representação majoritário, àquele que receber a maioria dos votos válidos é o vencedor da disputa. No Brasil, esse sistema é utilizado nas eleições para a chefia do Poder Executivo e seus vices e para o cargo de Senador e suplentes. Já no sistema proporcional, adotado para o preenchimento das vagas nos legislativos federal, estadual e municipal, utiliza-se um método matemático para se chegar aos eleitos. Primeiramente, são computados os votos de cada partido ou coligação (quociente partidário) depois, os de cada candidato (quociente eleitoral).

Esta curta análise se faz necessário para que possamos analisar o panorama atual de representatividade feminina em especial no sistema proporcional, tendo como base as eleições municipais de 2016, a nível nacional.

Analisando os dados das eleições municipais constantes no site do Tribunal Superior Eleitoral, referente ao ano de 2016, a nível nacional observa-se que 31,9% de candidatas eram mulheres e destas, apenas 13,4% foram eleitas. Tais números demonstram que os partidos políticos estão fazendo o mínimo apenas para cumprir as determinações legais.

O que tem se verificado é a existência de candidaturas laranjas onde mulheres são usadas apenas para cumprir a legislação da cota de gênero e fugir das penalidades impostas. Tal fato pode ser comprovado quando se observa a quantidade inexpressiva de votos que muitas candidatas auferem no pleito, além do fato de algumas sequer fazerem campanha eleitoral e/ou não participam da prestação de contas.

Assim, a Lei de Cotas de Gênero é uma medida que não está se mostrando eficaz para o que foi proposto, haja vista que o objetivo desse instrumento é o de aumentar o número de mulheres eleitas para os cargos públicos. “De fato, se analisarmos o número de mulheres eleitas para cargos parlamentares desde a adoção das cotas, em 1995, percebemos que elas não vêm sendo uma medida efetiva” (MARQUES, 2018)^{Nota 20}.

Como forma de concretizar o princípio da igualdade, uma garantia prevista constitucionalmente para um Estado Democrático de Direito, a instituição das cotas veio como mecanismo jurídico para efetivar esse direito, adentrando no âmbito da ciência eleitoral, tendo como uma dimensão finalística a igualdade de gênero no meio político. Como a garantia já é prevista em lei, a luta para a efetividade dessa igualdade se dá cada vez mais principalmente no que se refere ao próprio processo eleitoral, que é por meio das eleições que se exercem a democracia e por isso deve ser incentivada a participação feminina e não apenas por uma mera “obrigação” para preencher o número previsto na lei das cotas.

Conclusão

A baixa representatividade feminina nos cargos políticos tem seus motivos no contexto histórico brasileiro. Apesar das conquistas e das legislações atuais ainda há muito a evoluir para que se consiga efetivamente ocupar os espaços de representatividade política por mulheres. Essa realidade enfraquece o princípio democrático. A representação inclui a capacidade de exercer o seu direito de agir como cidadão em assuntos administrativos. É importante a oferta de participação igualitária em termos de gênero.

As mulheres ainda possuem estigmas que a fazem hesitar à participação ativa no cenário político. Embora tenham conquistado muitos outros campos de trabalho, as mulheres ainda sofrem com o preconceito e a desigualdade de gênero. É necessário que se trabalhe o incentivo à representatividade feminina na política, mostrando que através da ocupação destas nos cargos políticos do poder público as mesmas terão oportunidade de tomar decisões importantes para todos os cidadão e o mais importante, em igualdade de condições com os homens.

As eleições 2016 nos mostram que há ainda muito a ser feito para mudar esse cenário. Apesar das imposições legais, o número de mulheres no contexto político ainda é muito inferior à quantidade de homens. As cotas eleitorais podem ser vistas como uma melhoria na inserção da mulher na política.

Para mudar essa situação, mudanças políticas e sociais devem ser realizadas. Assim, é importante que se fortaleça o debate a respeito para que consigamos alcançar uma sociedade mais justa e igualitária e superar as desigualdades de gênero no âmbito político.