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por Marina Almeida MoraisNota 01
Resumo: O presente trabalho discutirá a competência para julgamento de contas do chefe do Poder Executivo Municipal para fins de aplicação da alínea "g" da Lei de Inelegibilidades, alterada pela Lei da Ficha Limpa.
Palavras-chave: Constituição Federal. Competência. Tribunais de Contas. Chefe do Executivo. Ficha Limpa.
Abstract: The present paper will discuss the competence for trial the accounts of Mayors for the purpose of applying paragraph "g" of Ineligibility Law, as amended by the Law of Clean Record.
Keywords: Constitutional Law. Competences. Audit Courts. Mayors. Clean Record Law.
No texto, Política, Aristóteles (1985, p. 1253a - 1280b) instaura que o indivíduo não é autossuficiente, existindo um impulso natural para a política e a participação na comunidade. Por esta breve introdução filosófica, percebe-se que desde o princípio da civilização humana a vida em sociedade depende de uma organização política bem definida, que garante o convívio harmônico na coletividade.
Isto posto, não se pode olvidar que para garantir a legitimidade do poder político, aqueles que são responsáveis pela gestão do múnus público deverão contar com requisitos intrínsecos de probidade e moral, sob pena de desvirtuar o propósito de uma sociedade politicamente organizada.
Neste diapasão, o presente trabalho tratará de tema político e atual, sobre um enfoque constitucional da matéria, que se refere à delimitação de competência para julgar contas do chefe do executivo Municipal.
A competência para julgamento das contas de Prefeito tem sido matéria reiteradamente discutida, em especial pela Justiça Eleitoral. Diversos pretensos candidatos ao cargo de chefe da municipalidade tiveram seus registros de candidatura indeferidos em razão de desaprovação de contas pelos Tribunais de Contas dos Municípios, ocasião em que alegavam a competência da Câmara de Vereadores para o julgamento de suas contas.
No surgimento da questão, os Tribunais Eleitorais entendiam pela competência dos Tribunais de Contas para o julgamento, sendo que estes Recursos restaram em sua quase totalidade, desprovidos. Por esta razão, a matéria chegou à análise do Supremo, visto se tratar de matéria constitucional sobre a interpretação dos artigos 70 e 75 da Constituição Federal.
Reconhecida a Repercussão Geral do tema pelo Excelso Pretório, foram recentemente julgados os Recursos Extraordinários (REs) 848826 e 729744, que, a despeito do entendimento dos Tribunais Eleitorais, reconheceu a competência da Câmara de Vereadores para o julgamento das contas do Chefe do Executivo.
Diante deste quadro, cabe a análise da norma constitucional a fim de sopesar os entendimentos do Supremo e das Cortes Eleitorais, a fim de dissecar a questão tão importante, porquanto o país encontra-se em momento crítico em sua trajetória política, sendo as questões afetas a inelegibilidade assunto atual e relevante.
Dos direitos políticos garantidos ao cidadão brasileiro, um dos mais relevantes é o de poder se candidatar a um cargo político eletivo. Para isto, o cidadão precisa cumprir algumas condições que estão previstas na legislação. Resumidamente, estando domiciliado em determinado local (domicílio eleitoral) e filiado a Partido Político, o indivíduo poderá ser escolhido em convenção partidária (ato interna corporis do Partido) para concorrer ao pleito.
Ato contínuo, deverá registrar seu pedido de registro de candidatura no órgão da Justiça Eleitoral competente. Ensina Carvalho (2016, p. 118):
Na realidade, o elemento preponderante para a definição das condições de elegibilidade é o interesse público e o objetivo final é construir um perfil minimamente adequado para os administradores públicos e legisladores. (…) Esses requisitos são basais para o exercício de qualquer cargo eletivo, a ausência de qualquer destes requisitos é suficiente para impossibilitar a participação no pleito.
Por sua vez, a Constituição Federal, ao dispor sobre as inelegibilidades, instituiu apenas três modalidades, a saber: os inalistáveis, os analfabetos e, no território de jurisdição do titular, o cônjuge e os parentes consanguíneos ou afins, até o segundo grau ou por adoção, do Presidente da República, de Governador de Estado ou Território, do Distrito Federal, de Prefeito ou de quem os haja substituído dentro dos seis meses anteriores ao pleito, salvo se já titular de mandato eletivo e candidato à reeleição, conforme CF/88, art. 14, §§ 4º e 7º.
Após, estabelece que: § 9º Lei Complementar estabelecerá outros casos de inelegibilidade (…)
. Tal função coube à Lei Complementar 64/90, que em seu art. 1º, alínea "g", declara inelegíveis:
g) os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa, e por decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se esta houver sido suspensa ou anulada pelo Poder Judiciário, para as eleições que se realizarem nos 8 (oito) anos seguintes, contados a partir da data da decisão, aplicando-se o disposto no inciso II do art. 71 da Constituição Federal, a todos os ordenadores de despesa, sem exclusão de mandatários que houverem agido nessa condição;
Assim, a Lei Complementar se refere a "decisão irrecorrível do órgão competente", restando silente acerca da identificação deste órgão.
Conforme dicção do art. 71 da Constituição Federal [Planalto], vigoram na sistemática pátria dois regimes jurídicos de contas públicas, a saber, o regime de contas de governo e de contas de gestão.
O primeiro deles é relativo à gestão política do Chefe do Poder Executivo, que deverá ser objeto de julgamento político pelo Poder Legislativo, contando, no entanto, com o auxílio do Tribunal de Contas, que emitirá parecer prévio (CF, art. 71, I, c/c art. 49, IX).
Por outro lado, o segundo será aplicado às contas prestadas pelos administradores dos recursos públicos, exigindo julgamento de ordem técnica, sendo procedido, desta feita, pelo Tribunal de Contas respectivo (CF, art. 71, II).
Importa ressaltar que neste caso, o julgamento consubstanciar-se-á em um Acórdão que ostentará eficácia de título executivo (CF, art. 71, § 3º), quando imputar débito (reparação de dano patrimonial) ou aplicar multa (punição).
A Constituição Federal se pronuncia nos seguintes moldes:
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Art. 75. As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios.
Da interpretação literal do disposto, entende-se como competente o órgão legislativo para julgamento das contas de chefe do executivo. O Supremo Tribunal Federal, antes mesmo do reconhecimento da Repercussão Geral do tema, havia se manifestado no sentido de que:
(…) esta Corte também tem entendido que, no contexto do art. 75 da Constituição Federal, dentre as normas constitucionais de observância obrigatória pelos Estados-membros, incluem-se as atinentes às competências institucionais do Tribunal de Contas da União (ADI n. 849-8/MT, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ ).
Desta feita, por reprodução do modelo estabelecido para a União, cuja competência para julgamento do chefe do Poder Executivo Federal é do Congresso Nacional, seria lícito aduzir que a competência no âmbito dos Municípios seria da Câmara Municipal. Neste sentido, Moraes (2004, p. 1211) aduz que:
No ordenamento jurídico-constitucional brasileiro, a competência para julgamento das contas do Chefe do Poder Executivo, seja Federal, Distrital, Estadual ou Municipal, é exclusiva do Poder Legislativo respectivo. Dessa forma, nessa hipótese, a função do Tribunal de Contas é opinativa, atuando como órgão auxiliar do parlamento. Assim, apesar de caber ao Tribunal de Contas a apreciação das contas prestadas anualmente pelo chefe do poder executivo (CF, arts. 25, 31, 71, inciso I e 75), somente ao Poder Legislativo caberá o julgamento das mesmas (CF, art. 49, inciso IX)
Depreende-se assim que o Parecer do Tribunal de Contas ostenta natureza meramente opinativa, conforme já elucidava o STJ:
RECURSO ORDINÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. GOVERNADOR DEESTADO. PRESTAÇAO DE CONTAS. PARECER PRÉVIO DO T.C.E. NATUREZA. JULGAMENTO DA ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA. IMPEDIMENTO PELO JUDICIÁRIO. IMPOSSIBILIDADE. INEXISTÊNCIA DE ALTERNATIVIDADE DE PEDIDOS. NULIDADE DE ATO IRREALIZADO. DECLARAÇAO INADMISSÍVEL.
1. Sendo peça opinativa, o parecer prévio do Tribunal de Contas Estadual não vincula o pronunciamento posterior da Assembléia Legislativa, cujo exercício da competência constitucional não pode ser impedido pelo Judiciário.
2. Entendimento contrário implica em contrariedade ao princípio da independência dos poderes.
3. É inconfundível a natureza técnica do parecer prévio do TCE com o julgamento político da Assembléia Legislativa Estadual.
4. Indeferido o pedido de nulidade do parecer do TCE, inconcebível que ojulgador se manifeste sobre a validade de ato futuro, e não realizado, da Assembléia Legislativa, para declará-lo nulo.
5. Recurso ordinário conhecido e improvido (RMS 2622/BA, Segunda Turma, Rel. Min. José de Jesus Filho. Rel. p/ Acórdão Min. Peçanha Martins, julgado em ).
Muito embora se constate que os doutrinadores e Ministros já reconheciam a competência do órgão legislativo, os Tribunais Eleitorais e Tribunais de Contas por muito tempo divergiram deste entendimento, exigindo um estudo mais profundo da questão.
Conforme aduzido, os Tribunais Eleitorais entendiam como competentes para julgamento das contas do chefe do executivo Municipal o Tribunal de Contas dos Municípios. Infere-se do julgado:
ELEIÇÕES 2012. INELEGIBILIDADE. VEREADOR. REJEIÇÃO DE CONTAS. PRESIDENTE DE CÂMARA MUNICIPAL. ALEGADA INEXISTÊNCIA DE ATO DOLOSO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DECISÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS BASEADA NO DESCUMPRIMENTO DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. IRREGULARIDADE INSANÁVEL. INCIDÊNCIA DO ART. 1º, ALÍNEA g, DA LEI COMPLEMENTAR Nº 64/90. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. A suposta ofensa aos princípios da ampla defesa, do contraditório, da presunção de inocência e da razoabilidade não foi analisada pelo Tribunal a quo, o que atrai a incidência das Súmulas 282 e 356 do Supremo Tribunal Federal. 2. As circunstâncias fáticas relacionadas com a questão de direito devolvida com o recurso especial está devidamente fixada no aresto regional, daí por que não há falar em reexame de fatos e provas. 3. Constitui irregularidade insanável a rejeição das contas, pelo Tribunal de Contas competente, com base no descumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal, sendo esse vício apto a atrair a causa de inelegibilidade prevista no art. 1º, inciso I, alínea g, da Lei Complementar nº 64/90. Precedentes. 4. A ausência de aposição de nota de improbidade administrativa pelo TCM e de não interposição de ação civil pública pelo Ministério Público contra o Agravante bem como o fato de ter sido paga a multa imposta pelo TCM não são suficientes para sanar as irregularidades apontadas. Precedentes. 5. Agravo regimental desprovido. (TSE - AgR-REspe: 10597 CE, Relator: Min. LAURITA HILÁRIO VAZ, Data de Julgamento: , Data de Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Tomo 059, Data , Página 40)
Assim, entendia a Justiça Eleitoral que a rejeição das contas pelos Tribunais de Contas dos Municípios estaria apta a atrair a inelegibilidade da alínea "g", porquanto conteria em seus Acórdãos indícios de ato de improbidade administrativa, a despeito do próprio Ministério Público não ter se manifestado acerca do ato ímprobo.
O pensamento das Cortes Eleitorais encontrava base legal na Lei das Eleições (Lei nº 9.504/97), que estabelece:
Art. 11. Os partidos e coligações solicitarão à Justiça Eleitoral o registro de seus candidatos até as dezenove horas do dia 15 de agosto do ano em que se realizarem as eleições.
§ 5º Até a data a que se refere este artigo, os Tribunais e Conselhos de Contas deverão tornar disponíveis à Justiça Eleitoral relação dos que tiveram suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável e por decisão irrecorrível do órgão competente, ressalvados os casos em que a questão estiver sendo submetida à apreciação do Poder Judiciário, ou que haja sentença judicial favorável ao interessado.
Da leitura do dispositivo transcrito, percebe-se que o próprio legislador pretendia relacionar a desaprovação de contas pelos Tribunais de Contas a inelegibilidade da alínea "g" do art. 1º da Lei Complementar 64/90 [Planalto], tanto é que determinou às Cortes de Contas o envio da relação de gestores com contas irregulares, deixando-se subentender a competência deste órgão para julgamento efetivo das contas.
A bem da verdade, parece razoável aceitar que os Tribunais de Contas fossem responsáveis pelo julgamento, tendo em vista que contam com servidores públicos via de regra imparciais e com formação técnica suficiente para analisar as contas com mais rigor e propriedade que a Câmara Legislativa Municipal, que conta em grande parte com servidores comissionados, de cuja imparcialidade possa haver questionamentos.
Corrobora este entendimento os dizeres de Jardim (1996, p. 76):
A política municipal é a mais passional delas, pelo quanto opõem, no dia-a-dia, grupos e personalidades, encerra curiosas circunstâncias do uso político da norma jurídica eleitoral. […] Não raro, alterado após a eleição, o equilíbrio de forças no Legislativo Municipal, perdendo o grupo do ex-prefeito o controle, contas são rejeitadas exclusivamente por razão política, desprezada por inteiro a normatividade do sistema de auditoria das contas públicas. Mais curiosa ainda é a rejeição de contas anteriormente aprovadas, ou, ao contrário, aprová-las mesmo de antes rejeitadas.
A análise de contas de gestão requer vasto conhecimento em gestão pública, contabilidade, Direito, dentre outros, não podendo restar condicionada aos interesses políticos envolvidos em sua aprovação ou desaprovação.
Parece ter sido este o sentimento instintivo da Justiça Eleitoral: em suposto conflito entre a Constituição Federal e a Lei Específica, deixando margem para interpretações sobre a competência efetiva, deixaram-se levar pelo senso de justiça ao concluir que o julgamento pelo Tribunal estaria mais apto a embasar a inelegibilidade.
Conforme já exposto, os Ministros do Supremo Tribunal Federal (STF) aprovaram as teses de repercussão geral decorrentes do julgamento conjunto dos Recursos Extraordinários (REs) 848826 e 729744, ocorrido em , quando foi decidido que é exclusiva da Câmara de Vereadores a competência para julgar as contas de governo e de gestão dos prefeitos, de modo que cabe ao Tribunal de Contas apenas auxiliar o Poder Legislativo municipal, mediante emissão de parecer prévio e opinativo, que somente poderá ser derrubado por decisão de dois terços dos vereadores.
O STF decidiu também que, em caso de omissão por parte da Câmara Municipal, o parecer emitido pelo Tribunal de Contas não ensejará a inelegibilidade prevista no artigo 1º, inciso I, alínea "g", da Lei Complementar 64/1990, que teve sua redação adequada aos moldes da popular Lei da Ficha Limpa.
A tese decorrente do julgamento do RE 848826 foi de autoria do Ministro Lewandowski, que entendeu que, por força da Constituição, são os vereadores quem detêm o direito de julgar as contas do chefe do Executivo municipal, na medida em que são representantes dos cidadãos, e por eles eleitos.
A tese de repercussão geral tem o seguinte teor: Para os fins do artigo 1º, inciso I, alínea g, da Lei Complementar 64/1990, a apreciação das contas de prefeito, tanto as de governo quanto as de gestão, será exercida pelas Câmaras Municipais, com auxílio dos Tribunais de Contas competentes, cujo parecer prévio somente deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos vereadores
.
O Ministro Gilmar Mendes, relator do RE 729744, por sua vez, apresentou tese no sentido de que: Parecer técnico elaborado pelo Tribunal de Contas tem natureza meramente opinativa, competindo exclusivamente à Câmara de Vereadores o julgamento das contas anuais do chefe do Poder Executivo local, sendo incabível o julgamento ficto das contas por decurso de prazo
.
Restou acertadamente consignado que as teses supramencionadas referem-se apenas à causa de inelegibilidade do prefeito, não tendo qualquer efeito sobre eventuais ações por improbidade administrativa ou de esfera criminal a serem movidas pelo Ministério Público contra os gestores ímprobos.
De acordo com o Ministro Gilmar Mendes, quando se trata de contas do chefe do Poder Executivo, a Constituição confere à Casa Legislativa, além do desempenho de suas funções institucionais legislativas, a função de controle e fiscalização de suas contas, em razão de sua condição de órgão de Poder, a qual se desenvolve por meio de um processo político-administrativo, cuja instrução se inicia na apreciação técnica do Tribunal de Contas.Nota 02
Por fim, ao julgamento do RE 848826 em , restou consignada a seguinte Ementa:
O Tribunal, por maioria, apreciando o tema 835 da repercussão geral, deu provimento ao recurso extraordinário, ao entendimento de que, para os fins do art. 1º, inciso I, alínea "g", da Lei Complementar 64/90, a apreciação das contas dos prefeitos, tanto as de governo quanto as de gestão, será feita pelas Câmaras municipais com o auxílio dos Tribunais de Contas competentes, cujo parecer prévio somente deixará de prevalecer por decisão de 2/3 dos vereadores, vencidos os Ministros Roberto Barroso (Relator), Teori Zavascki, Rosa Weber, Luiz Fux e Dias Toffoli. Redigirá o acórdão o Ministro Ricardo Lewandowski (Presidente). Plenário, 10.08.2016.
Desta feita, a decisão do Tribunal de Contas seria apta a surtir por si só apenas efeitos civis e administrativos para o Prefeito, obrigando-o à reparação de dano patrimonial, mediante imputação de débito, o que não poderia ser feito Câmara de Vereadores.
De todo o exposto, conclui-se que a atuação do Supremo Tribunal Federal, na condição de guardião da Constituição Federal, apesar de tardia, fez-se útil a fim de dirimir os conflitos que se construíam em torno da competência do Tribunal de Contas para julgamento de contas do chefe do Poder Executivo.
Conforme foi explicitado, as contas de governo do Chefe Municipal ostentam caráter político, girando mais em torno da destinação da verba pública que da própria legalidade em si. Doutra feita, as contas de gestão necessitam de análise técnica, pois nesta ocasião, será analisada a legalidade de contratações, processos licitatórios, dentre outros.
É cediço que, com o advento da Lei da Ficha Limpa, a preocupação em punir gestores ímprobos, que fomentam o mau uso da coisa pública tornou-se ainda mais prioritário para autoridades e população em geral, de modo que a inelegibilidade por contas rejeitadas reflete o anseio popular de ver os princípios democráticos ainda mais refletidos nas urnas.
A despeito do julgamento mais técnico e apurado do Tribunal de Contas, não se pode olvidar que a rejeição por este órgão será apta a imputar débito, obrigando os Prefeitos a ressarcirem o Erário, sem prejuízo da propositura de ação por ato de improbidade Administrativa pelo Ministério Público.
Nota 01 Advogada atuante nas áreas do Direito Público e Eleitoral.
Nota 02 Disponível em <http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=322706>. Acesso em .