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por Leonardo Naciff Bezerra Nota 01
Por força do que dispõe o art. 18 da Constituição Federal (os Estados da Federação são organizados e regidos pelas Constituições e leis que adotarem), observa-se que referidos entes possuem autonomia constitucionalmente prevista, desde que respeitados os postulados da Constituição Federal (art.25, CF).
Ineludivelmente, a Carta Estadual detém superioridade sobre as outras espécies normativas estaduais e municipais, mas deve obediência à Carta Federal, podendo concluir que o constituinte estadual não é marcado pela nota da ilimitabilidade.
Prova maior dessa limitação é a previsão legal de assuntos exclusivos do constituinte federal, como se vê do art. 97 da CF (cláusula de reserva de plenário) que estabelece que somente pelo voto da maioria de seus membros ou dos membros componentes do órgão especial poderão os tribunais declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público. Vale dizer, tal disposição é de aplicação indistinta para todos os entes da Federação.
Importante salientar que a Lei Maior também consagrou o conhecido postulado da simetria, aqui conceituada como a reprodução obrigatória, nas Cartas Estaduais, de determinadas regras e/ou princípios da Carta Federal. Exemplifica-se: previsão para que o Tribunal de Justiça realize o controle de constitucionalidade perfeita simetria com o papel do Supremo Tribunal Federal.
Os Estados, ao realizarem um controle de constitucionalidade, buscam, em análise última, a efetiva tutela dos direitos e garantias fundamentais além da prevalência da Constituição Estadual o que, em momento algum, significa cega obediência ao entendimento proveniente do Pretório Excelso, uma vez que este destina-se, precípua e não exclusivamente, à interpretação federal.
Preventivamente discorrendo, tem-se que o controle de constitucionalidade estadual guarda estreita relação com a face federal, abrangendo, todavia, ofícios da Assembleia Legislativa e Governador do Estado. Contudo, repressivamente argumentando, as diferenças constitucionais no plano federal e local são mais nítidas. A simples leitura constitucional denota tal discrepância, vejase: a Carta Federal prevê, textualmente, duas ações voltadas à proteção constitucional (ação direta de inconstitucionalidade interventiva, art. 35, CF; e a denominada "representação de inconstitucionalidade", art. 125,§2, ao passo que no âmbito federal estabelece a ação direta de inconstitucionalidade (ADI), ação declaratória de constitucionalidade (ADC), arguição de descumprimento de preceito fundamental (ADPF), ação direta de inconstitucionalidade interventiva (ADITNTERVENTIVA).
De início, releva realizar uma diferenciação: o controle estadual de constitucionalidade no caso concreto pode se dar de forma difusa ou concentrada. Difusa, na hipótese de qualquer juiz, no julgamento de alguma controvérsia. Concentrado, quando submetido ao crivo do Tribunal de Justiça, nos termos do att. 35, IV, da CF.
No âmbito do controle difuso de constitucionalidade, qualquer órgão investido de jurisdição poderá declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público, de forma provocada ou atuante de ofício, isso em prestígio às supremacias constitucionais local e federal.
Como sabido, os efeitos da manifestação judicial, na presente hipótese, se afiguram inter partes, pelos simples motivo de serem regrados pelo Código de Processo Civil (CPC), que prevê capítulo próprio para o incidente de inconstitucionalidade além de regular, individualmente, as consequências da coisa julgada.
Todavia, por força do princípio da simetria, dantes conceituado, a declaração de inconstitucionalidade estadual poderá alcançar força erga omnes, se observado o modelo federal (art. 52,X, CF). É dizer, os Estados podem prever que a Assembleia Legislativa suspenda a eficácia de leis estaduais julgadas inconstitucionais pelo Tribunal de Justiça.
Ainda, por atração da simetria constitucional, o raciocínio se estende em relação às leis municipais, de sorte que, nesse caso, a suspensão de sua executoriedade deverá ser realizada pela Câmara de Vereadores. Entretanto, não se pode olvidar que a declaração de inconstitucionalidade de leis estaduais e municipais são concretizadas por intermédio do Judiciário estadual, uma vez que não há que se falar em judiciário municipal.
A possibilidade de extensão erga omnes do provimento de jurisdição constitucional estadual se justifica, basicamente, em prestígio ao postulado da simetria, a autonomia estadual, segurança jutídica e certeza de qual diploma há de se observado em determinado caso concreto. Nem se alegue eventual substituição de jurisdição do Supremo Tribunal Federal, pois a matéria objeto de controle, na seara local, possui como paradigma de confronto a Carta Estadual e não a Federal.
Registre-se, por pertinente, que os limites do território ou da jurisdição local não significam afastamento de eventual pronunciamento do órgão de cúpula do Judiciário nacional. Isso porque, é plenamente viável o manejo da via extraordinária (art. 102, II, da CF), caso estejam sub judice situações decididas em única ou última instância, de sorte que, tanto as deliberações dos Tribunais de Justiça quanto das Turmas Recursais poderão ser reexaminadas em sede superior.
Ainda na esquadra local e em sede de controle difuso, importante tecer alguns comentários acerca da Ação Direta de Inconstitucionalidade Interventiva (ADI Interventiva), assim prevista no art. 35, CF:
Art. 35. O Estado não intervirá em seus Municípios, nem a União nos Municípios localizados em Território Federal, exceto quando:
I- deixar de ser paga, sem motivo de força maior, por dois anos consecutivos, a dívida fundada;
II - não forem prestadas contas devidas, na forma da lei;
III - não tiver sido aplicado o mínimo exigido da receita municipal na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde;
IV- o Tribunal de Justiça der provimento a representação para assegurar a observância de princípios indicados na Constituição Estadual ou para prover a execução de lei, de ordem ou decisão judicial.
Pela simples intelecção do caput do transcrito dispositivo, percebe-se que a intervenção constitui medida extrema, excepcional, uitima ratio, revelando-se autêntico puncium dolens da Federação. Concretiza-se por intermédio de decreto do Chefe do Executivo Estadual que pode agir de ofício (sob a supervisão política da Assembleia Legislativa), provocado pelo Poder Judiciário (intervenção por requisição) ou impulsionado pelo Poder Legislativo (intervenção por solicitação).
A competência para julgamento da ADI Interventiva, conforme previsão constitucional é do Tribunal de Justiça respectivo e a legitimação para disparar a relação processual é conferida ao Ministério Público, consoante estabelecido no art. 129, IV, CF, verbis:
Art.129. São funções institucionais do Ministério Público:
(...)
IV- promover a ação direta de inconstitucionalidade ou representação para fins de intervenção da União e dos Estados, nos casos previstos nesta Constituição.
Entende-se, majoritariamente, que tal atribuição é exclusiva do Procurador-Geral de Justiça, tendo em vista que, no âmbito federal, legitima-se o Procurador-Geral da República (aplicação, uma vez mais, da simetria). Nesse ponto, poder-se-ia indagar: tal legitimação é exclusiva ou podem os estados, valendo-se de sua autonomia, alargá-la? De acordo com o entendimento sumulado do Supremo Tribunal Federal, trata-se de legitimação exclusiva, de modo que eventual previsão adicional nas Cartas Estaduais se afiguraria por inconstitucional:
Súmula 614. Somente o Procurador-Geral de Justiça tem legitimidade para propor ação direta interventiva por inconstitucionalidade de lei municipal.
Consoante consignado em linhas supra, cabe ao Tribunal de Justiça julgar a ação interventiva que, caso seja procedente, importará na obrigatoriedade de o Chefe do Executivo decretar a intervenção, ou seja, cabe ao Governador apenas e tão somente cumprir a determinação emanada do Tribunal (não lhe sendo possível realizar qualquer juízo de discricionariedade sobre a hipótese), sob pena de intervenção federal no Estado, isto com suporte no art. 34, VI, da CF - prover a execução de lei federal, ordem on decisão judicial.
Aludido decreto fixará limites temporais, espaciais da intervenção e, quando necessário, a indicação e nomeação de certo e determinado interventor, de maneira que, posteriormente, incumbirá ao Poder Legislativo Estadual examinar tal decreto (realizar efetivo controle político), isso em 24 (vinte e quatro) horas. Todavia, há casos em que será desnecessária a intromissão legislativa posterior: na hipótese de a determinação de suspensão do ato impugnado for bastante para restabelecer a normalidade política. Vale dizer, em tais situações, o mero cumprimento do decreto e superveniente retorno da habitualidade constitucionalmente prevista.
Por fim, e ainda norteado pelos limites simétricos da Constituição, é perfeitamente crível que, caso ocorra intervenção estadual em determinado município, não será permitido a dição de emendas constitucionais estaduais, uma vez que a Carta Federal estabelece tal limitação circunstancial art. 60, §1º, que assim prevê:
Art. 60, §1º. A Constituição não poderá ser emendada na vigência de intervenção federal, de estado de defesa ou de estado de sítio.
Inútil seria discorrer a respeito da intervenção estadual nos municípios sem analisar as hipóteses de cabimento, razão pela qual passa-se a examinar tal previsibilidade.
O desiderato maior da restrição momentânea à autonomia municipal realizada pela intervenção estadual, é justamente garantir a higidez, integralidade dos princípios consignados na Constituição Estadual, a execução de lei, a obediência à decisão judicial e ordem judicial.
Relativamente às duas últimas hipóteses sujeição à vontade judicial, o Supremo Tribunal Federal entendeu, acertadamente, que não se trata de direito de ação (condicionado), mas sim direito de petição (incondicionado -art. 5º, XXXIV, CF) o que possibilita às Cortes Estaduais requisitar (leiase: exigir), de ofício, a necessária intervenção. Por pertinente, reproduz-se excerto do voto do Ministro Sepúlveda Pertence (Pet.1256/SP Informativo 130/STF):
"A parte interessada no cumprimento da ordem ou decisão judicial pode desencadear o procedimento político administrativo de intervenção, no que está exercendo o direito de petição. Não há direito de ação, sendo impróprio falar-se em ilegitimidade de parte. Recurso Extraordinário: descabimento inexistência de causa no procedimento político administrativo de requisição de intervenção estadual nos municípios para prover a execução de ordem ou decisão judicial (CF, art. 35, IV) ainda quando requerida a providência pela parte interessada. 1. O sistema constitucional não comporta se subordine a intervenção estadual nos municípios à iniciativa do interessado, que implicaria despir o judiciário da prerrogativa de Poder de requisitar ex officio a medida necessária à imposição da autoridade de suas ordens ou decisões,a exemplo da que se outorgou claramente aos órgãos de cúpula do judiciário da União, quando se cogite, sob o mesmo fundamento deintervenção federal nos Estados. 2. Não se opõem os princípios a que, à parte interessada no cumprimento de ordem ou decisão judiciária, se faculte provocar o Tribunal competente a requisitar a intervenção estadual ou federal, conforme o caso; mas a iniciativa do interessado nesse caso não é exercício do direito de ação, sim, de petição (CF, art. 5º, XXXIV); não há jurisdição e, logo não há causa, pressuposto de cabimento de recurso extraordinário onde não haja ação ou, pelo menos, requerimento de interessado, na jurisdição voluntária; dessa inércia que lhe é essencial, resulta que não há jurisdição, quando, embora provocado pelo interessado, a deliberação requerida ao órgão judiciário poderia ser tomada independentemente da iniciativa de terceiro: é o que sucede quando embora facultada a petição do interessado não é pressuposto da deliberação administrativa ou político administrativa requerida ao órgão judiciário, que a poderia tomar de ofício. 3. Caráter vinculado de uma competência administrativa não transforma em jurisdição o exercício dela; nem o faz a estrutura contraditória emprestada ao processo administrativo que a tenha precedido, por iniciativa do interessado" Nota 02.
Baseado no ilustrado entendimento acima trasladado, tem-se, em verdade, efetiva bifurcação, a saber: a ação direta de inconstitucionalidade interventiva mencionada no art. 35, IV, da Constituição Federal possui caráter jurisdicional, de legitimação exclusiva do Chefe do Ministério Público (Procurador-Geral da República ou Procurador-Geral de Justiça, a depender do âmbito de atuação) com vistas a afiançar os princípios sensíveis e a execução dos comandos normativos abstratos; lado outro, caso o objeto da intervenção se relacione a desobediência de ordem judicial ou descumprimento de decisão judicial, cuidará de direito de petição e, consequentemente, não será necessário averiguar eventual legitimidade dos requerentes.
Embora redigida de forma processual, a súmula n. 637/STF, ratifica a conclusão acima estampada:
Súmula 637. Não cabe recurso extraordinário contra acórdão de Tribunal de Justiça que defere pedido de intervenção estadual em município.
Controlar a constitucionalidade na esquadra local nada mais é do que fiscalizar as leis e atos normativos municipais e estaduais quando cotejados com os preceitos da Constituição Estadual seja os de ordem formal, seja os de ordem material.
No que concerne aos elementos indispensáveis de averiguação constitucional, tem-se a abstração, generalidade e impessoalidade que, inclusive, diferencia os atos normativos daqueles dotados de efeitos concretos. Preenchidos tais requisitos, será admissível a representação de inconstitucionalidade, consoante já deliberado pelo Supremo Tribunal Federal, através da Petição n. 1.654-MG, de relatoria do Ministro Celso de Mello:
"O Supremo Tribunal Federal, por mais de uma vez, já proclamou que os atos estatais de efeitos concretos precisamente porque despojados de qualquer densidade normativa não se expões, em sede de ação direta, ao controle abstrato de constitucionalidade (RT 147/545). A exigência de conteúdo normativo traduz pressuposto essencial do controle concentrado, cuja instauração decorrente da adequada utilização da ação direta tem por objetivo viabilizar a abstrata fiscalização de constitucionalidade dos atos estatais" Nota 03.
No respeitante à legitimação para inaugurar a fiscalização estadual de constitucionalidade, assim dispõeo art. 125 §2º,CF:
Art. 125, §2º. Cabe aos Estados a instituição de representação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da Constituição Estadual, vedada a atribuição da legitimação para agir a um único órgão.
O escopo maior de tal previsão foi justamente pluralizar, democratizar a possibilidade de oferta da representação de inconstitucionalidade de modo a se evitar que eventual monopólio ou exclusividade de legitimação processual possa comprometer, por conveniências ou oportunidades, o efetivo controle constitucional.
Indubitavelmente, todo o arcabouço teórico, doutrinário e jurisprudencial construído ao redor do controle de constitucionalidade no âmbito federal se aplica no plano estadual. Entretanto, a fiscalização estadual não se esgota na simetria conceitual federal, tendo em conta a própria autonomia estadual assegurada constitucionalmente.
E, é justamente pautada nessa autonomia estadual, que confere certa liberdade de interpretação constitucional pelos Tribunais de Justiça, afigura-se plenamente possível uma leitura constitucional local divergente daquela realizada pelo Supremo Tribunal Federal. Prestigia-se, pois, a hermenêutica voltada às peculiaridades locais, situações próprias de determinados entes da Federação que nem sempre se aproximam do ocorrido em âmbito federal.
Entretanto, é válido consignar a total impossibilidade de submissão ao controle abstrato de constitucionalidade eventual discrepância ocorrente entre a Constituição Estadual e lei federal, uma vez que tal hipótese, seja de uma maneira, seja de outra, redundaria em ameaça ao pacto federativo. É dizer, ou houve usurpação da competência federal pela Carta Estadual, ou ocorreu indevida invasão federal nas atribuições estaduais. O remédio processual para corrigir tal desvio federativo seria o recurso extraordinário art. 102, III, "d" CF.
Como salientado inicialmente, as Cartas Estaduais são limitadas pelos preceitos federais, de sorte que o poder constituinte derivado decorrente submete-se aos rigores estabelecidos pelo constituinte originário. O art. 25, §1º, da CF referese à exata medida dessa subordinação política:
Art. 25, §1º. São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição.
Por possuir pontos de intersecção com a presente exposição, releva transcrever os ensinamentos do jurista Raul Machado Horta:
"As normas constitucionais federais que, transpondo o objetivo primário de organizar a Federação, vão alcançar o ordenamento estadual com maior ou menor intensidade, demonstram a existência de uma forma especial de normas na Constituição Federal, que denominamos normas centrais" Nota 04.
Perfilhando de tal entendimento, assim pronunciou o então Ministro Carlos Velloso:
"(..) normas centrais da Constituição Federal: essas normas são de reprodução obrigatória na Constituição do Estado-membro, mesmo porque, reproduzidas, ou não, incidirão sobre a ordem local." Nota 05
À limitabilidade do constituinte estadual aliada à necessária repetição de normas centrais denota a existência de um pacto federativo rígido cuja simetria é a nota principal.
Sobre a natureza dessas normas de reprodução obrigatória, o jurista Moreira Alves declarou o seguinte:
"Elas não são normas secundárias que correm necessariamente a sorte das normas primárias, como sucede com o regulamento, que caduca quando a lei re, entada é revogada. Em se tratando de norma ordinária de reprodução ou norma constitucional estadual da mesma natureza, por terem eficácia no seu âmbito de atuação, se a norma constitucional federal reproduzida for revogada, elas, por terem eficácia no seu âmbito de atuação, persistem com normas jurídicas que nunca deixaram de ser." Nota 06
Na hipótese de o objeto de fiscalização constitucional for uma norma da Constituição Estadual, de reprodução obrigatória de um dispositivo da Carta Federal, será plenamente admissível o manejo da via recursal extraordinária para que o Pretório Excelso analise a compatibilidade das leis estaduais e municipais frente ao disposto na Constituição Federal. Saliente-se, por relevante, que tal situação se afigura possível apenas se se tratar de repetição necessária - obrigatória de normas pois, do contrário, restará inviabilizada o recurso extremo, ex vi de entendimento cristalizado na súmula 280/STF (Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário).
Em se tratando de normas de repetição obrigatória, ação direta de inconstitucionalidade estadual será julgada pelo Tribunal de Justiça e, de tal pronunciamento caberá recurso extraordinário parao STE com suporte no art. 102, III, "d", da CF.
Sublinhe-se que o manejo recursal extraordinário não transfigura a natureza nem os efeitos da genuína ação direta de inconstitucionalidade estadual, uma vez que o conhecimento do recurso extremo importará no exame abstrato da validade constitucional de lei municipal, impugnada diante de norma estadual, identicamente, âquela prevista na Carta Federal.
O entendimento jurisprudencial consignado na Reclamação n. 383-3/SP reforça os argumentos acima expendidos:
"(...) ação direta de inconstitucionalidade proposta perante o Tribunal de Justiça na qual se impugna lei municipal sob a alegação de ofensa a dispositivos constitucionais estaduais que reproduzem dispositivos constitucionais federais de observância obrigatória pelos Estados. Eficácia jurídica desses dispositivos constitucionais estaduais. Jurisdição Constitucional dos Estados-membros. Admissão da propositura da ação direta de inconstitucionalidade perante o Tribunal de Justiça local, com possibilidade de recurso extraordinário se a interpretação da norma constitucional estadual, que reproduz a norma constitucional federal de observância obrigatória pelos Estados contrariar o sentido e o alcance desta". Nota 07
Nesse ponto, importa investigar se os Estados-membros da Federação podem ou não criar Ações Declaratórias de Constitucionalidade ou Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamental. Mas, para tanto, uma indagação constitui matéria prejudicial: tais ações cuidam única e exclusivamente de conteúdo jurídico material ou também versam acerca de disciplina processual?
Pois bem. À análise da própria tramitação e peculiaridades recursais envolvendo a Ação Declaratória de Constitucionalidade e a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental indicam a nítida existência de matéria processual o que, automaticamente, conduz a resposta negativa do questionamento supra, uma vez que, ex vi do que dispõe o art. 22, I, CF, que assevera ser competência privativa da União legislar sobre direito processual.
Todavia, o Supremo Tribunal Federal, a doutrina majoritária e a própria Lei n. 9868/99 reconhecem a duplicidade da ação direta de inconstitucionalidade e da ação declaratória de constitucionalidade de sorte que o objetivo de ambas coincide. E, é justamente pautado nesse caráter processual ambivalente, que o Tribunal Maior manifesta pela possibilidade de os Estadosmembros editarem a ação declaratória de constitucionalidade de leis e atos normativos estaduais e municipais, em razão da norma inserta no art. 125, §2º,CF.
Relativamente à ÀArguição de Descumprimento de Preceito Fundamental, vislumbra-se que o diploma regente (Lei nº 9.868/99) possui o mesmo espírito constitucional do sistema de controle, não havendo que se falar em diferenças substanciais entre a tríade processual ADI, ADC e ADPF Tudo fundamentado e motivado na necessidade de alargamento do espectro de incidência das normas protetoras da higidez constitucional estadual.
A provocação da jurisdição constitucional tem por objetivo a solução de um conflito entre uma norma do ordenamento vigente e o texto da Carta Magna. Aqui inexiste pretensão resistida, uma vez que não há busca de proteção de direitos individuais.
A finalidade maior do controle de constitucionalidade estadual é a proteção do ordenamento jurídico estadual, prestigiar a autonomia estadual, mas sempre em respeito aos ditames últimos da Carta Federal. À rigor, pretendese que o modelo processual objetivo na seara local tutele a própria sociedade - coletivamente considerada, envolvendo as liberdades públicas, a cidadania, o pacto federativo e os direitos e garantias fundamentais - e não interesses egoísticos ou individuais.
Conclui-se, ainda, que o postulado da simetria norteia grande parte do suporte jurídico do tema "controle de constitucionalidade no âmbito estadual", mormente levando-se em conta a obrigatoriedade de edição de determinadas normas centrais federais, tudo em busca da manutenção do vínculo associativo dos entes, isto é, em nome da Federação brasileira.
Em análise última, assevera-se a notória importância da efetiva fiscalização constitucional local, uma vez que, não raro, muitas normas estaduais afrontam, a um só tempo, a Carta Federal e Estadual, de sorte que uma efetiva atuação por parte do Ministério Público Estadual e dos Tribunais de Justiça contribuem, imensamente, para a expurgação do mundo jurídico de diplomas editados em desacordo com o juridicamente válido, além de racionalizar e evitar a constante provocação do Supremo Tribunal Federal em temas que, muitas vezes, podem ser solucionados pelas Justiças locais.
Às considerações acima expendidas não objetivam esgotar a abordagem do tema, mas apenas e tão somente fomentá-lo, com vistas a contribuir com o debate jurídico a ele inerente, haja vista que o enriquecimento do Direito correlacionase com a diversidade de interpretações.
Nota 01 Leonardo Naciff Bezerra, Assessor de Juiz-Membro do TRE/GO; Especialista em Direito Público, Direito Civil e Processo Civil.
Nota 02 Pet 1256/ SB Min Sepúlveda Pertence,04/11/98 Informativo 130/STF.
Nota 03 Pet.nº1654-MG, Min.Celso de Mello, 09/02/99 Informativo139/STF.
Nota 04 HORTA, Raul Machado.Direito Constitucional.3 ed.Belo Horizonte:Del Rey,2002,p.333.
Nota 05 ADI 2076-AC, Min Carlos Velloso, 15/08/2002 Informativo 277-STF.
Nota 06 ALVES, José Carlos Moreira.A jurisdição Constitucional Estaduale as Normas Constitucionais Federais reproduzidas nas Constituições dos Estados Membros, In. MARTINS, Ives Gandra da Silva Casos de Verdentes do Direito Constirucional Contemporâneo Rio de Janeiro: América Jurídica, 2012, p.25.
Nota 07 Rel. 383-3/SP Min.Moreira Alves,11/06/92.