Verba Legis 2018

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Fomentar e financiar a participação de gênero na política: uma questão de igualdade

por Danilo S. de Freitas e Getúlio de Castro Mendonça^{Nota 01}

Em 10 de dezembro de 1948, a Assembleia Geral da ONU  proclamou a Declaração Universal dos Direito Humanos, assinada pelo Brasil na mesma data, reconhecendo que a mais alta aspiração do ser humano é a igualdade de direitos do homem e da mulher com o fim de promover, entre outras coisas, o progresso social, proclamando que todos os seres humanos nascem livres e iguais em dignidade e direitos^{Nota 02}, com capacidade para gozar esses direitos sem distinção de qualquer espécie, seja de sexo ou qualquer outra condição^{Nota 03}.

Mais tarde, em 16 de dezembro de 1966, a Assembleia Geral da ONU proclamou o Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos, aprovado pelo Congresso Nacional pelo Decreto Legislativo nº 226, de 12 de dezembro de 1991 [Câmara dos Deputados], e promulgado pelo Presidente da República por meio do Decreto nº 592, de 6 de julho de 1992 [Planalto], em que o Brasil, como signatário, se comprometeu a assegurar a homens e mulheres igualdade no gozo de todos os direitos civis e políticos^{Nota 04}, bem como, o direito e a possibilidade, sem qualquer discriminação e sem restrições infundadas, de ter acesso, em condições gerais de igualdade, às funções públicas de seu país, incluindo-se os cargos eletivos^{Nota 05}. Além disso, proclamou que todas as pessoas são iguais perante a lei e têm direito, sem discriminação alguma, a igual proteção da Lei, cujas normativas deverão proibir qualquer forma de discriminação e garantir a todas as pessoas proteção igual e eficaz contra qualquer discriminação, incluindo dentre elas, em relação ao sexo^{Nota 06}.

Seguindo, no dia 31 de março de 1981, o Brasil assinou em Nova York a Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra a Mulher, tendo o Congresso Nacional aprovado a mesma por meio do Decreto Legislativo nº 93, de 14 de novembro de 1983 [Câmara dos Deputados], que continha pequena ressalva que foi afastada no Decreto Legislativo nº 26, de 22 de junho de 1994 [Câmara dos Deputados], tendo o País se comprometido a garantir que não permitiria qualquer discriminação contra a mulher, seja com distinção, exclusão ou restrição de direitos baseada no gênero, ou que tenha por objeto ou resultado prejudicar ou anular o reconhecimento, gozo ou exercício de direitos pela mulher, independentemente de seu estado civil, com base na igualdade dos direitos humanos e liberdades fundamentais nos campos político, econômico, social, cultural e civil ou em qualquer outro campo^{Nota 07}, se obrigando ainda, a condenar a discriminação contra a mulher em todas as suas formas, concordando em seguir, por todos os meios apropriados, uma política destinada a eliminar a discriminação feminina, e com tal objetivo ficou de adotar medidas adequadas, inclusive legislativas, com as sanções cabíveis, que proibissem toda discriminação contra a mulher, estabelecendo uma proteção jurídica dos direitos desta numa base de igualdade com os do homem, garantindo a sua proteção efetiva contra todo ato de discriminação, além de adotar todas as medidas adequadas, inclusive de caráter legislativo, para modificar ou derrogar leis, regulamentos, usos e práticas que constituam algum tipo de discriminação ou subjugação^{Nota 08}.

Não indiferente a essas garantias e direitos internacionais, aos quais o Brasil aderiu, consta da nossa Constituição Federal^{Nota 09} que todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à igualdade entre homens e mulheres em direitos e obrigações.

Portanto, o ideal de igualdade de direitos entre homens e mulheres, nos mais amplos aspectos, cria a obrigação de se garantir que a mulher tenha a possibilidade de participar da vida social com as mesmas condições inerentes ao homem. No entanto, ao longo da história no Brasil, essa igualdade de direitos sociais não foi observada plenamente, muito embora, como visto antes, tenha o País se comprometido a adotar, sem restrições, o direito a não discriminação da mulher proclamado pela Declaração Universal dos Direitos do Homem, pelo Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos, pela Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra a Mulher, bem como garantido pela própria Constituição Federal da nossa República. Como exemplo do injusto condicionamento social inferior ao gênero masculino, até o ano de 2002, a mulher era considerada pelo Código Civil [Planalto], como inferior na relação familiar, necessitando da autorização marital para a prática dos mais diversos atos da vida civil.

Em relação à participação política não foi diferente, tendo as mulheres conseguido o direito a voto somente em 1932, com o advindo do Código Eleitoral (Decreto nº 21.076/1932 [Câmara dos Deputados]), tratando-se de uma reivindicação dos movimentos sufragistas que rompeu com a exclusão não advinda de proibição expressa de texto legal, mas sim de uma interpretação excludente do texto constitucional da época. Como resultado dessa abertura política, em 1934, ocorreu a eleição da primeira deputada federal da história do Brasil, Carlota Pereira de Queirós, também tendo sido eleita como suplente para deputado federal, Bertha Lutz^{Nota 10}. Este foi o embrião da participação formal da mulher na vida política nacional. E, embora tenham passado a ter o respaldo legal para se candidatarem, inclusive, mais recentemente, com a implementação de cotas, que visam garantir um maior número de candidaturas, as mulheres sofreram e vem sofrendo atos de discriminação que impuseram e ainda impõem dificuldades excludentes e até mesmo condições de inferioridade em relação aos homens para que venham se lançar na vida política. Este é o cerne desse trabalho!

Daniel Zovatto, do Instituto Internacional para la Democracia y Asistencia Electoral (IDEA), em texto apresentado no Seminário Taller sobre Regulación de Partidos Políticos y Sistemas Electorales da XI Jornadas Interprovinciales de Justicia Electoral, Villa la Angostura, Argentina, ocorrido em 14 e 15 de abril 2005^{Nota 11}, discorrendo sobre a discriminação política e as dificuldades enfrentadas pelas mulheres, destacou que “não basta o estabelecimento de sistemas de cotas para assegurar a eqüidade e a incorporação da mulher na disputa política. Alguns estudos afirmaram que a questão do financiamento tem implicações na participação das mulheres, porque elas contam com menor poder econômico, menor formação interna nos partidos e um conhecimento limitado da máquina eleitoral, e por isso enfrentam maiores dificuldades para competir. Portanto, se argumenta, quanto mais democrático for um sistema em termos de financiamento, mais oportunidades terão as mulheres”.

Essa situação foi muito bem lembrada por Velásquez^{Nota 12} quando afirmou que “…o obstáculo real e mais inabilitante que enfrenta a mulher na política é a falta de acesso aos recursos financeiros do partido político a que pertence, pois embora os partidos possuam recursos para realizar campanhas eleitorais, as mulheres não se beneficiam deles. Assim, não obstante os avanços que ocorreram na incorporação da mulher à política, a perspectiva de gênero não chegou a atravessar e estender às mulheres a questão crucial do financiamento. Financiar campanhas eleitorais e, em termos mais gerais, financiar qualquer atividade política, se torna assim uma questão mais crítica para as mulheres do que para os homens”.

Não se ignora que a captação de recursos para financiar as campanhas eleitorais é um desafio indistinto para ambos gêneros, mas, como destacou Julie Ballington^{Nota 13}, há algumas razões pelas quais sua obtenção se torna especialmente problemática para as mulheres. Entre estas, estão as barreiras psicológicas derivadas da esfera doméstica e social em que elas são tradicionalmente situadas; as redes de negócios e profissionais que se estruturaram principalmente em torno do gênero masculino, favorecendo-os; os altos custos da competição; e as dificuldades para contar com os fundos “iniciais” que possam dar projeção às candidaturas femininas.

Foi então visando diminuir essa distorção que, em 2015, foi editada a Lei nº 13.165 [Planalto], conhecida por minirreforma eleitoral, a qual alterou diversas normas eleitorais com o objetivo, expresso no próprio texto legal, de dentre outros propósitos, “incentivar a participação feminina” na seara político-eleitoral, prevendo no seu artigo 9º, uma distribuição mínima e máxima do fundo eleitoral, pelo menos para as três eleições que se seguirem à sua publicação, para a participação feminina nas campanhas e eleições. Nesse sentido, os partidos ficaram obrigados a reservar para este fim, no mínimo 5% (cinco por cento) e no máximo 15% (quinze por cento) do montante do Fundo Partidário destinado ao financiamento das campanhas eleitorais de suas candidatas, incluídos nesse valor os recursos para a criação e manutenção de programas de promoção e difusão da participação política das mulheres, criados e mantidos pela secretaria da mulher do respectivo partido político ou, inexistindo a secretaria, pelo Instituto ou Fundação de pesquisa e de doutrinação e educação política da agremiação^{Nota 14}.

Ocorre que esse dispositivo ao invés de promover a igualdade entre os gêneros, acabou por fomentar a distinção. Isso porque assim como as cotas de gênero para o registro de candidaturas, a cota financeira ou de recursos foi instituída na legislação brasileira como ação afirmativa para a redução das dificuldades no lançamento das mulheres como candidatas, levando-se em consideração as barreiras socioculturais históricas já apontadas. No entanto, considerando que o número de eleitoras é de 52,25% (cinquenta e dois, vinte e cinco por cento) do eleitorado nacional^{Nota 15}, o Brasil figura então como um dos países com menor representatividade política feminina, tomando por base o parlamento federal, considerando as duas casas legislativas^{Nota 16}, com 17,9% das cadeiras ocupadas por mulheres.

Portanto, da forma como foi redigido, o artigo 9º da minirreforma eleitoral, ao invés de estabelecer discriminação positiva, criou uma distorção, posto que ao reservar o mínimo de 5% (cinco por cento) e o máximo de 15% (quinze por cento), para os 30% (trinta por cento) mínimo de vagas de mulheres, acabou por desprestigiá-las ao prever que os 30% (trinta por cento) de candidatas, garantidas pela cota de gênero, poderão ter para si o orçamento de apenas o máximo de 15% dos recursos para as suas campanhas, enquanto os 70% (setenta por cento) das vagas à serem ocupadas por candidatos do sexo masculino, terão no mínimo 85% (oitenta e cinco por cento) dos recursos à disposição. Assim, as mulheres terão frontalmente violadas a sua igualdade na disputa em relação aos candidatos do sexo masculino.

Nesse sentido e exposto, a disposição legal que limita um percentual máximo para a reserva e distribuição de recursos do Fundo Partidário destinada às campanhas das candidatas femininas, bem como a limitação deste limite para as três eleições que se seguirem à publicação do referido artigo demonstram todo o histórico de discriminação e ofensa à igualdade de direitos entre os gêneros proclamada na Declaração Universal dos Direitos do Homem, no Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos, na Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra a Mulher, e na própria Constituição Federal.

Essa ofensa não passou despercebida da Procuradoria-Geral da República, que ajuizou Ação Direta de Inconstitucionalidade^{Nota 17} pedindo a declaração de inconstitucionalidade material da norma, bem como a sua interpretação em conformidade ao princípio da igualdade de direitos, o pluralismo político, a cidadania e o princípio democrático, o objetivo de se construir uma sociedade livre, justa e solidária, os princípios da eficiência e finalidade, e a autonomia partidária no sentido de que os recursos do Fundo Partidário sejam utilizados nas campanhas femininas na proporção mínima ao percentual de candidatas, sem qualquer limite máximo de recursos a ser imposto e sem qualquer limitação de tempo para isso.

Sensível ao tema, o Supremo Tribunal Federal, pela chamada via abstrata ou concentrada, declarou a inconstitucionalidade do limite de distribuição de recursos do Fundo Partidário destinado ao financiamento das campanhas eleitorais direcionadas às candidaturas de mulheres, decidindo que deve ser feita na exata proporção das candidaturas de ambos os sexos, respeitado o patamar mínimo de 30% de candidatas. Decidiu ainda, que é inconstitucional a fixação de prazo para esta regra, e que a distribuição não discriminatória deve perdurar enquanto for justificada a necessidade de composição mínima das candidaturas femininas.

Motivadas por essa decisão do Supremo Tribunal Federal, que regulou a distribuição de recursos do Fundo Partidário destinado ao financiamento das campanhas eleitorais para candidaturas de mulheres, um grupo de deputadas e senadoras apresentou ao Tribunal Superior Eleitoral (TSE) Consulta^{Nota 18} sobre a aplicação do Fundo Especial de Financiamento de Campanha, o chamado Fundo Eleitoral. Na petição, as parlamentares perguntaram se os recursos do fundo a serem aplicados nas candidaturas femininas devem se equiparar ao patamar mínimo de 30% (trinta por cento) previsto na Lei das Eleições. A Consulta também indagou se um percentual superior a 30% (trinta por cento) de candidaturas femininas faria jus a tempo proporcional de propaganda eleitoral nas campanhas gratuitas veiculadas em rádio e TV. O Tribunal Superior Eleitoral, considerando a decisão do Supremo na referida Ação Declaratória de Inconstitucionalidade, respondeu positivamente para ambos questionamentos.

Antes de concluir sobre o mérito e consequências no âmbito social e político do que restou decidido pelo Supremo Tribunal, fim a que se destina o presente trabalho, quando declarou a inconstitucionalidade do artigo 9º da Lei nº 13.165/2015, cuja decisão levou o Tribunal Superior Eleitoral a ampliar seus efeitos, ousamos discutir o acerto ou não de ambas no espectro jurídico.

É sabido, que, no controle abstrato ou concentrado de constitucionalidade brasileiro prevalece a teoria de validade dos atos jurídicos, ou seja, a regra geral é a de constitucionalidade das leis. Assim, se uma norma legal for reconhecida como inconstitucional, a decisão deverá declarar tal situação e não constituir, sendo ela considerada lei nula. Deste modo, doutrinando sobre o tema, o Ministro Luís Roberto Barroso^{Nota 19} esclareceu que a teoria da nulidade dos atos inconstitucionais sobrepõe-se a teoria da anulabilidade, vez que verificando-se o vício de constitucionalidade, a decisão apenas reconhece uma situação preexistente, dando-lhe certeza jurídica, daí porque ela possui natureza declaratória, visto que está se reconhecendo um vício já existente ab initio e nesse caso possui efeitos ex tunc, de forma a ser reconhecida a norma por inconstitucional desde a sua criação.

Dito isso, ainda se excluindo da discussão, por enquanto, o propósito e o possível resultado social e político da decisão, entendemos que, embora acertada no que tange à inconstitucionalidade do artigo 9º da minirreforma eleitoral, equivocou-se a Suprema Corte quando, ao declarar esse vício, acabou por substituir a normatização viciada por outra, entendida mais apropriada e constitucional. Sim, porque se o dispositivo é nulo, porque inconstitucional, ele não existe deste a sua criação, então, não poderia o Supremo discipliná-lo, regulamentando-o de forma diferente a pretexto de dar a correta interpretação e aplicação do mesmo, pois nesse caso estará ocorrendo a violação da supremacia, interdependência e autonomia dos Poderes. Isso, merece ser ressaltado, não se confunde com a modulação dos efeitos da decisão, possível, diga-se de passagem, nos termos do artigo 27 da Lei nº 9.868/1999^{Nota 20}, porque por modulação dos efeitos é outra coisa, devendo ser entendida como a possibilidade conferida ao Supremo Tribunal Federal de restringir os efeitos da declaração de inconstitucionalidade, ou de decidir que esta só venha a ter eficácia a partir de seu trânsito em julgado ou de outro momento a ser fixado, em razão da segurança jurídica ou de excepcional interesse social. O que o STF fez foi outra coisa. Substituiu o dispositivo por outro.

Essa argumentação tem como escopo o que ocorreu no próprio Supremo Tribunal em outra situação envolvendo o direito das mulheres, mas que teve fim diverso do atual, ou seja, adotou-se a tese suscitada no parágrafo anterior de que o STF não pode, quando declara a inconstitucionalidade da norma, trocar o dispositivo por outro e considerar como disciplina legal em vigor. Vamos a essa situação. Quando inicialmente o legislador pretendeu fomentar a participação da mulher na política, aprovou a Lei nº 9.100, de 29 de setembro de 1995 [Câmara dos Deputados], que regulamentava as cotas para o sexo feminino, especialmente para as eleições municipais de 1996, dispondo no seu artigo 11, §3º, que, “Vinte por cento, no mínimo, das vagas de cada partido ou coligação deverão ser preenchidas por candidaturas de mulheres”. Esta redação deu abertura aos questionamentos sobre a sua inconstitucionalidade, pois estabeleceu um tratamento diferenciado especificamente para o sexo feminino. Reconhecida a sua inconstitucionalidade pelo STF também em Ação Direta de Inconstitucionalidade, em 23 de novembro de 1995^{Nota 21}, a Suprema Corte não substituiu a locução referente ao sexo feminino por uma descrição de gênero. Somente quase dois anos depois o Congresso Nacional, em nova formulação de ação afirmativa aprovou a Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997 [Planalto], geral para, doravante, regulamentar todas as eleições, tendo o parágrafo terceiro do artigo 10 desta Lei [Planalto], reconhecido a obrigatoriedade de se tratar igualmente os gêneros, sem distinção, reservando uma cota percentual mínima e máxima, cuja a primeira foi inclusive aumentada de vinte para trinta por cento, para os sexos, qualquer que seja, porque definido como gênero. Diz o novo dispositivo: “Do número de vagas resultante das regras previstas neste artigo, cada partido ou coligação preencherá o mínimo de 30% (trinta por cento) e o máximo de 70% (setenta por cento) para candidaturas de cada sexo”. Dessa forma, como dito, verificada a inconstitucionalidade da norma antiga, não se cuidou de aproveitá-la e interpretá-la diferentemente, como fez agora o STF, mas sim, de aguardar que o Congresso Nacional aprovasse nova Lei corrigindo a inconstitucionalidade. Dai, concluímos, com todas as vênias, não ter andado bem o Supremo Tribunal. Em consequência, a decisão do Tribunal Superior Eleitoral na Consulta formulada pelas parlamentares não teria o escopo de consolidar a situação nela definida, porque baseada numa decisão que violou a interdependência entre os Poderes Legislativo e Judiciário.

Acertada ou não a análise jurídica acima, volvendo-se agora sim ao mérito e consequências no âmbito social e político da decisão que declarou a inconstitucionalidade do artigo 9º da Lei nº 13.165/2015, cunho central deste trabalho, o que se observa então de ambos julgados é a tentativa de correção histórica na busca por eliminar a problemática na obtenção de recursos e as barreiras que cercam os altos custos de uma campanha eleitoral, bem como a discriminação e a ofensa à igualdade de direitos entre os gêneros, buscando, efetivamente, a maior participação feminina no cenário eleitoral, na esperança de que em tempos vindouros, não se tenha mais a necessidade de ações afirmativas para a promoção da igualdade da participação das mulheres na política brasileira. Resta saber se os fins justificam os meios.

Finalizando e abstraindo a questão jurídica suscitada antes, bem como até mesmo as próprias decisões mencionadas, na tentativa de avançarmos na questão da igualdade de gênero, aliado ao resultado que se almeja, reforçamos como medida positiva nesse âmbito, adotarmos, incondicionalmente, a prática sugerida no III FORO INTERAMERICANO SOBRE PARTIDOS POLÍTICOS (FIAPP) realizado em Cartagena das Índias em 2003^{Nota 22} e organizado pela Organização dos Estados Americanos (OEA) e Internacional IDEA, que reclama fomentar o debate e um maior apoio às mulheres em todas as etapas do processo político, tanto em sua condição de aspirantes como na de candidatas, entendendo o financiamento político e eleitoral como uma análise de custos que vai além do estritamente monetário, permitindo às mulheres enfrentar e superar fenômenos como as estruturas partidárias fechadas e o domínio masculino, a imperfeição dos sistemas normativos, e o baixo recrutamento de líderes mulheres, com intuito de alcançar a equidade efetiva de gênero, dando condições de afastar o desinteresse da mulher por participar na atividade política. Nesse sentido, convém, do mesmo modo, dar especial importância e aprofundar a reflexão sobre este tema, incentivando campanhas de motivação às mulheres e de conscientização do público em geral sobre a relevância da participação feminina na política.