por Benedito da Costa Veloso Filho nota 02
Em tempos de globalização em que a competitividade das organizações é posta à prova, através de exigência de melhoria contínua dos produtos e serviços oferecidos, o setor público brasileiro começa a dar passos largos em busca da prestação de serviços com qualidade.
A consagração do princípio da eficiência entre os princípios constitucionais da Administração Pública Federal, trazido ao texto da Carta Magna pela Emenda Constitucional n° 19/98.:, fez com que os gestores governamentais começassem a se preocupar com a qualidade dos serviços prestados à sociedade brasileira, que tem exigido serviços cada vez melhores, que justifiquem os impostos que ela recolhe aos cofres públicos. Mesmo naqueles serviços mais demandados pela comunidade, como os serviços de saúde, segurança e educação, a preocupação com a qualidade está presente.
Nesse ambiente de competição acirrada, a área de Recursos Humanos (RH) ou de Gestão de Pessoas do setor público ganha feição diferente. Passa de meramente burocrática para área estratégica, com a missão de, independentemente da rigidez em que é organizada, identificar e reter talentos.
Assim, os processos de Recursos Humanos identificados por Chiavenato (2008) como de agregar, aplicar, de recompensar, do desenvolver, manter e monitorar pessoas, devem estar umbilicalmente ligados ao planejamento estratégico da administração e coerente com sua missão, visão e valores.
Leme (2006) afirma que a área de RH precisa de, ao cumprir seu desiderato que é planejar, coordenar, avaliar e implementar os processos relativos à gestão de pessoas, identificar-se com números e ter a comprovação de que seus atos trarão resultados para a organização.
Considerando que, grosso modo, não se espera da administração pública lucros decorrentes de sua atividade (a não ser das empresas públicas e daquelas que são controladas pelo poder público, mas contam com investidores privados: sociedades de economia mista), não se poderia falar em indicadores de desempenho na administração pública. Daí, a preocupação do legislador ao submeter a administração aos princípios da eficiência, o que foi complementado por conceitos como efetividade, que justifica e dá consequência ao ato administrativo.
Assim, a legislação vem se aprimorando para exigir que as instituições públicas apresentem relatórios de suas atividades, não só do ponto de vista do gasto, mas, e principalmente, do que consegue entregar ao contribuinte, que, em última análise, lhe sustenta e espera respostas às suas demandas.
Nesse contexto, o servidor público passa a ter seu desempenho avaliado, podendo, inclusive ser punido com a demissão no caso de seu desempenho não ser satisfatório.
O presente trabalho apresenta, a partir do estudo de parte da literatura sobre o tema avaliação de desempenho, uma visão panorâmica da aplicação desse instrumento de RH na Administração Pública Federal, com ênfase na análise do Sistema de Avaliação de Desempenho em vigor no Tribunal Regional Eleitoral de Goiás.
A gestão do desempenho humano no trabalho constitui, há muito, tema controverso nas organizações. As distorções e a subjetividade inerentes a muitos instrumentos de avaliação do desempenho contrapõem-se às necessidades de mensuração de resultados, levando a conflitos (BRANDÃO, et al, 2006).
Conforme afirmam Hipólito e Reis (2002), o propósito da avaliação de desempenho é verificar quanto o profissional se adapta aos objetivos da empresa e às demandas e exigências do trabalho. No entanto, a avaliação de desempenho não pode constituir-se um fim em si mesma, mas deverá tornar- se um importante meio para melhorar e impulsionar o comportamento das pessoas, confirma Chiavenato (2008).
Segundo Latan e Wexcley (1994, apud HIPÓLITO e REIS, 2002), a avaliação de desempenho constitui-se num sistema que tem por objetivo a melhoria global do desempenho e da produtividade das pessoas ao longo do tempo, configurando- se, portanto, um sistema de gestão de desempenho. Como tal, apesar dos vários críticos e diversos defensores, torna-se importante instrumento de gestão.
Cabe ressaltar que houve evolução nos sistemas de avaliação de desempenho ao longo do tempo, passando seu enfoque do indivíduo e da forma de organização do trabalho para a visão da execução das atividades próprias a determinada função para obtenção de resultados previamente estabelecidos (PIRES et al., 2005: 39). Brandão (1999, apud PIRES et al., op. cit.) afirma que, "nos últimos anos, a gestão de desempenho vem substituindo a avaliação de desempenho por meio de processo amplo que inclui atividades de planejamento, acompanhamento e avaliação".
As organizações são constituídas de pessoas, que lhe dão vida e sentido. Estas passam boa parte do tempo de suas vidas trabalhando dentro das organizações, como salienta Chiavenato.
As pessoas devem ser visualizadas como parceiras das organizações. Como tais, elas são fornecedoras de conhecimento, habilidades, competências e, sobretudo, o mais importante aporte para as organizações: a inteligência que proporciona decisões racionais e que imprime significado e rumo aos objetivos globais. Neste sentido, as pessoas constituem parte integrante do capital intelectual da organização (CHIAVENATO, 2008: 10).
Sob este enfoque, as pessoas são consideradas em sua plenitude, dotadas de personalidade própria. São diferentes entre si e com história pessoal diversa. Têm conhecimentos, habilidades e competências, sendo capazes de perceber, tratar e transformar os recursos organizacionais, possibilitando a competitividade. Dispõem de talentos e são fornecedoras de competência às organizações, o que as diferenciam em meio à concorrência. As pessoas constituem o capital humano da organização, a ela agregando talento e inteligência, complementa Chiavenato (2008).
Desse ponto de vista, a pessoa passa de mero vendedor de força de trabalho à condição de colaborador da organização, à qual acrescenta valores e crenças e contribui com seu crescimento para a realização de sua estratégia (LEME, 2006).
Observa-se nessa abordagem, a estreita ligação entre objetivos pessoais e objetivos organizacionais. Conforme acentua Chiavenato (2008: 7), citanto seus estudos de 2004, "as organizações surgem para aproveitar a sinergia dos esforços de várias pessoas que trabalham em conjunto". Assim, a avaliação de desempenho, entendido como sistema de avaliação de desempenho, constitui elemento estratégico de gestão, ligado intimamente aos objetivos organizacionais.
O sistema de avaliação de desempenho decorre do planejamento estratégico da organização e é dele dependente quantitativa e qualitativamente, podendo definir as competências necessárias às pessoas para alcançar a concretização das estratégias das empresas. Seu principal objetivo é aprimorar o desempenho e, consequentemente, desenvolver as pessoas e a organização (PONTES, 2008).
Para Leme (2006: 18), "o objetivo da avaliação de desempenho é gerar desenvolvimento e um realinhamento com a estratégia da empresa. Se isso não for feito, a avaliação será apenas um instrumento que foi aplicado sem gerar resultado algum". Segundo destaca Pires et al. (2005: 40):
[…] nesse modelo, a gestão tem seu momento inicial com a formulação da estratégia da organização, na qual são definidos o negócio, a visão de futuro e os macro-objetivos. Em seguida, a organização realiza um diagnóstico de suas competências essenciais e define os indicadores de desempenho no nível corporativo. Esse diagnóstico permitirá identificar as lacunas entre as competências necessárias à consecução dos objetivos organizacionais e as competências internamente disponíveis. Assim, é gerado um outro diagnóstico das competências profissionais, que fornecerá subsídios para as decisões de investimento em desenvolvimento ou em captação de competências.
Essa captação diz respeito à seleção de competências externas e a integração delas ao ambiente organizacional e pode ocorrer tanto em nível individual, por intermédio de ações de recrutamento e seleção de pessoal, quanto em nível corporativo, por meio de alianças estratégicas com outras organizações, por exemplo. As ações de desenvolvimento referem-se, por outro lado, ao aprimoramento das competências internas da organização, podendo dar-se em nível individual, por exemplo, por meio de ações de treinamento e, em nível corporativo, por intermédio de investimentos em pesquisa e desenvolvimento tecnológico.
Para os fins deste texto não aprofundaremos os conceitos de competência, indicando os trabalhos que foram desenvolvidos por Dutra (2009), Leme (2006), Brandão et al. (2006) e Pires et al. (2005), estes últimos lançando luz sobre o setor público federal à vista dos desafios de gestão por ele enfrentados.
No Tribunal Regional Eleitoral de Goiás (TRE/GO), o processo de avaliação de desempenho dos servidores obedece às determinações da Lei nº 11.416/2006.: que, no âmbito da Justiça Eleitoral, foi regulamentada pela Resolução TSE nº 22.582.:, de 30 de agosto de 2007. As finalidades da Avaliação de Desempenho são:
Após o estágio probatório, os servidores são avaliados anualmente, em períodos contínuos de 365 (trezentos e sessenta e cinco) dias, contados da data de sua nomeação.
O processo de avaliação é composto da auto -avaliação do servidor e da avaliação gerencial que é efetuada pela chefia imediata, através do método de escala gráfica, no qual são avaliados os seguintes fatores: disciplina, responsabilidade, potencial, relacionamento, produtividade e assiduidade.
Todos os servidores, independentemente da área em que atuam ou das funções que exercem, são submetidos aos mesmos fatores avaliativos, através de formulários padronizados, que são idênticos para a auto-avaliação e para a avaliação gerencial, a cargo da chefia imediata.
Os fatores avaliativos são desdobrados em subfatores, que são valorados pelo servidor, na auto-avaliação, e pelo chefe imediato, na avaliação gerencial, sendo que a soma dos pontos obtidos em cada subfator, constitui a pontuação do fator avaliativo, cujas notas somadas totalizam 210 (duzentos e dez) pontos.
Observe-se que o TRE/GO optou por manter os fatores assiduidade, disciplina, produtividade e responsabilidade estabelecidos na Resolução nº 22.582/2007 para avaliação no período de estágio probatório, acrescentado os fatores relacionamento e potencial.
Como definido na norma que regulamenta a avaliação de desempenho no âmbito da Justiça Eleitoral, a avaliação de desempenho tem entre suas finalidades subsidiar a concessão de progressão funcional e promoção aos servidores. Isso faz com que as outras decisões administrativas advindas do processo avaliativo sejam guindadas a um segundo plano, dissociando a capacitação e o desenvolvimento do sistema de avaliação de desempenho.
O estudo conduzido pela ENAP (2000) aponta que o uso da avaliação com diversas finalidades pode afetar o grau de satisfação em relação ao sistema de avaliação de desempenho, constituindo motivo de conflito entre avaliadores e avaliados, interferindo negativamente nos resultados esperados.
Para Gama (1997 apud ENAP 2000: 11),
conciliar diferentes objetivos seria possível com a utilização de critérios que possibilitassem avaliar de maneira a poder efetuar a comparação entre indivíduos (para atender às demandas de informações, para decisões de promoções) e a comparação do indivíduo com ele mesmo (para atender às demandas de desenvolvimento individual).
A avaliação de desempenho deve funcionar como fonte de informação que alimente as práticas de RH e os processos de gestão de pessoas (CHIAVENATO, 2008), devendo ter seu foco no trabalho e nos resultados dele advindos (ENAP, 2000).
Assim, torna-se importante distinguir a avaliação de comportamentos e traços de personalidade da avaliação de comportamentos ligados ao trabalho. Segundo estudo da ENAP (op. cit.: 12), "a comparação de comportamentos e de traços de personalidade para decisões administrativas faz com que a avaliação de desempenho caia em descrédito, em função da subjetividade associada a estes critérios". A avaliação de desempenho associada a decisões administrativas, tal como definida na resolução da Justiça Eleitoral, na qual o aumento de salário, através da progressão funcional e da promoção, é o fator preponderante, contribui para a leniência do avaliador, que, pela sua proximidade ao avaliado, teme ter que lhe dar feedback negativo, evita as consequências negativas associadas a avaliações mais acuradas e o trabalho de motivar a melhoria do baixo desempenho (ENAP, op. cit.).
Por outro lado, o estudo da ENAP (op. cit. apud PAZ 1992), enfatiza a necessidade de que as regras da avaliação de desempenho e seus objetivos sejam definidos e amplamente divulgados e aceitos por todos, como forma de minimizar conflitos.
À luz da literatura, a avaliação de desempenho aplicada no TRE/GO objetiva a tomada de decisões administrativas associadas à progressão funcional e à promoção do servidores (aumento salarial), ações de desenvolvimento e capacitação e necessidade de adequação na lotação dos servidores.
Quanto à concessão de progressão funcional e promoção, o processo avaliativo implantado no TRE/GO atinge plenamente seu objetivo. Já em relação ao subsídio às ações de desenvolvimento e capacitação de pessoal, a avaliação de desempenho pouco influencia o plano anual de curso definido pelo Tribunal, o mesmo acontecendo relativamente à necessidade de adequação na lotação do servidor.
Essa lacuna pode ser motivada pelos fatores e subfatores avaliativos considerados na avaliação de desempenho aplicada aos servidores do TRE/GO.
Os subfatores "comprometimento com suas tarefas e prazos" e "senso de responsabilidade", pertencentes ao fator "responsabilidade"; "tomada de decisão", "interesse" e "novos conhecimentos", do fator potencial; "participação", relativo ao fator "relacionamento"; e, "conhecimento do trabalho", "rendimento" e "qualidade", do fator "produtividade", dizem respeito diretamente à competência do servidor, conforme conceito inserto na Resolução nº 22.582/2007: "Por competência entenda-se o conjunto de conhecimentos, habilidades e comportamentos, passíveis de aferição, que afetam o desempenho de atividade ou papel funcional" (artigo 16, §2º).
Ora, considerando que entre os objetivos da avaliação de desempenho no TRE/GO está a progressão ou a promoção do servidor, que implica na mudança de nível ou de classe, configurando aumento salarial, o avaliador tende a ser leniente quando analisa a contribuição que o avaliado dá ao Tribunal. Daí, a tendência é valorar demasiadamente tais fatores, a fim de não "prejudicar" o servidor e impedir sua mudança de padrão salarial.
Entretanto, como a norma regulamentadora do procedimento avaliativo no TRE/GO permite recurso do avaliado, quando não concordar com a nota que lhe for atribuída, diretamente ao Diretor-Geral do Tribunal (artigo 23), excluindo a participação da área de gestão de pessoas do órgão, torna-se mais confortável ao avaliador não se imiscuir na detecção da necessidade ou não de melhor desenvolvimento ou capacitação do servidor sob seu comando, limitando-se, às vezes, a solicitar a transferência do servidor para outra área através de permuta com outro funcionário, quando aquele se torna obstáculo ao normal andamento dos serviços.
Outro ponto que influencia na não consecução dos objetivos da avaliação de desempenho do TRE/GO, mormente os relacionados com desenvolvimento e capacitação e adequação da lotação do servidor, diz respeito à padronização da avaliação. Todos os servidores são submetidos aos mesmos fatores e subfatores, independentemente de sua lotação, de suas tarefas, desafios e potencialidades, das responsabilidades que assumem e dos resultados que obtêm. É como se o Tribunal fosse homogêneo e os que ali laboram desenvolvessem atividades iguais em complexidade.
Assim, são valorados subfatores como liderança, o que supõe, ao observador menos atento, que todos os servidores, em sua atividade diária, coordena e conduz pessoas e, ainda, administra conflitos que estejam interferindo no ambiente de trabalho ou nos relacionamentos interpessoais presentes no Tribunal.
O instrumento avaliativo do TRE/GO, da forma como é aplicado, constitui modelo estanque de observação do comportamento dos servidores do Tribunal frente ao trabalho que realizam, não contribuindo para o seu desenvolvimento e sua capacitação. Está dissociado do planejamento estratégico do órgão e não contribui com a consecução de sua missão, reduzindo-se a processo burocrático amorfo, cujo fim é possibilitar de maneira uniforme, independentemente do mérito, a progressão funcional ou a promoção dos servidores.
Dessa forma, a avaliação de desempenho não consegue medir a entrega de cada servidor ao Tribunal, as deficiências ou as dificuldades que apresentam, o grau de comprometimento com a instituição e não contribui para a articulação e implementação de uma política de desenvolvimento e capacitação dos servidores.
Dutra (2009: 31) sintetiza entrega
[…] como agregação de valor ao patrimônio de conhecimentos da organização […] algo que a pessoa entrega para a organização de forma efetiva, ou seja, que permanece mesmo quando a pessoa sai da organização. Assim, agregação de valor não é atingir metas de faturamento ou de produção, mas melhorar processos ou introduzir tecnologias.
A avaliação de desempenho implantada no TRE/GO, ao misturar objetivos, (tais como aumento salarial, desenvolvimento, capacitação e lotação), em decorrência da interpretação literal da norma regulamentadora, perde a oportunidade de contribuir para a efetiva melhoria da sua força de trabalho e desperdiça talentos, que não ganham a luz que poderiam obter caso o processo fosse desvinculado da progressão funcional ou da promoção e se propusesse a ser instrumento integrador dos vários processos de gestão de pessoas (CHIAVENATO, 2008).
A administração pública federal está dando passos largos na direção de serviços de qualidade aos seus clientes, que frente a ela, constituem-se seus principais acionistas, posto que a sustentam com o pagamento de seus impostos que, no Brasil, representam parcela significativa da renda nacional.
O ambiente globalizado e competitivo personificado na nova etapa de desenvolvimento do capitalismo obrigou a administração pública a adotar métodos modernos de gestão de recursos humanos. Recente estudo da Organização das Nações Unidas (ONU) destacou a necessidade de os países, sobretudo os em desenvolvimento, adotarem reformas em seus serviços públicos, indicando entre elas, o fortalecimento da mensuração de desempenho e sua comunicação, a introdução do aprendizado organizacional no serviço público, a prestação dos serviços centrada no cidadão e o fortalecimento das relações entre o exercício da atividade pública e a gestão (ONU, 2006).
Nota-se que a preocupação da ONU centrase na modelagem de uma nova cultura de gestão de recursos humanos na administração pública, com ênfase na gestão de desempenho institucional, que pressupõe o desempenho individual.
No Brasil, a reforma administrativa preconizada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998, incluiu, entre as medidas ali insertas, a possibilidade de demissão do servidor público por ineficiência de desempenho, o que trouxe à tona a discussão sobre os diversos sistemas de avaliação de desempenho existentes na administração pública federal, como instrumento que pudesse detectar o desempenho insuficiente do servidor, a fim de puni-lo com a demissão.
O fato de o servidor público contar com um conjunto de leis que protege o seu emprego, que lhe proporciona o pagamento de promoções baseadas no tempo de serviço e não na produtividade, é apontado por Nassuno (1998) como responsável por sua baixa produtividade e por seu reduzido grau de responsabilidade. Segundo a autora, a possibilidade de demissão por insuficiência de desempenho introduzida na legislação fortalece o processo avaliativo e contribui para a minimização desse problema.
Teria, então, o sistema de avaliação o fim detectar o desempenho do servidor para, não sendo o mesmo suficiente ante os padrões estabelecidos, provocar-lhe a demissão?
Verificando a literatura sobre o tema, bem como a legislação editada após a promulgação da citada Emenda Constitucional n° 19, não se vislumbra o uso de processos avaliativos que busquem detectar o não desempenho dos servidores. Ao contrário, o que se observa é a inclusão dos sistemas de avaliação em processos globais de gestão de pessoas, mesmo com as limitações inerentes ao serviço público, conforme destacado por estudo da ENAP (2000: 52):
No serviço público, entre os problemas enfrentados para a avaliação de desempenho, está a definição genérica de cargos e funções — onde os ocupantes realizam os mais diversos trabalhos — e a não-definição de objetivos, metas, resultados e padrões de desempenho a serem alcançados.
Ainda assim, os sistemas de avaliação de desempenho em curso nos diversos órgãos que compõem a administração pública federal, pode ser conceituado como sendo:
[…] um conjunto de normas e procedimentos que possibilita o diagnóstico e gestão de desempenho, fornecendo informações para outros sistemas de administração de pessoas: desenvolvimento de pessoas, sistemas de incentivos ao desempenho satisfatório (promoções, ascensões funcionais, desenvolvimento de carreira), movimentação e alocação de pessoal, entre outros (ENAP, 2000: 71).
Pelo estudo que até aqui foi desenvolvido, nota-se que no TRE/GO o sistema de avaliação de desempenho carece de ligação entre os diversos sistemas de administração de pessoas existentes no órgão. O seu principal foco reside na progressão funcional e na promoção dos servidores o que o empobrece e o reduz a processo burocrático sem reflexo na política de recursos humanos do Tribunal.
Não há, igualmente, conexão do sistema de avaliação de desempenho com o planejamento estratégico do Tribunal, sua missão, visão e valores.
Nesse sentido, o estudo da ENAP (2003: 78), realizado a partir da análise de sistemas de avaliação de desempenho de vários órgão da administração pública, indica as definições das diretrizes e características identificadas pela equipe da Embrapa (Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária) como sendo fundamentais para a avaliação. Tais diretrizes e características podem contribuir na reformulação do sistema de avaliação de desempenho aplicado no TRE/GO.
Diretrizes conceituais e metodológicas para a avaliação:
- avaliação é um processo cíclico marcado por três momentos: o estabelecimento do planejamento, o acompanhamento e supervisão de execução do que foi planejado e a comparação entre o planejado e o realizado, com um balanço dos resultados e o replanejamento das ações, o que equivale a um ciclo de gestão;
- para viabilizar uma avaliação integrada a um sistema maior de gestão de desempenho organizacional, é necessário que os indicadores e critérios, ou parâmetros de avaliação, sejam comuns à organização como um todo e estejam claramente definidos pelos resultados do trabalho;
- a avaliação deve ser um elemento componente dos processos de planejamento e controle do trabalho da organização e fornecer informações necessárias a outros processos de gestão de pessoas para aumentar sua eficácia; e
- no processo de implantação de um sistema de avaliação de desempenho, a organização deve, a todo momento, identificar e procurar minimizar dificultadores do processo.
Quanto às características estruturais imprescindíveis a um sistema de gestão de desempenho temos:
- basear-se em critérios de resultados (eficiência e eficácia no trabalho/associação com os resultados da organização);
- negociar as metas de produção entre o supervisor e os empregados, cujos limites são a programação da unidade e os requisitos de qualidade dos resultados do trabalho (divisão eqüitativa das atividades/fornecimento dos meios necessários à realização do trabalho);
- sistematizar atividades típicas de gerência (planejamento, identificação explícita do produto do trabalho e do padrão de desempenho esperado, retroalimentação do processo);
- ter como referência os padrões de desempenho estabelecidos no planejamento apresentado;
- para avaliação é necessário ter mais dados de incidentes críticos do comportamento do avaliado para poder fornecer subsídios às decisões legais;
- participação dos empregados na elaboração do processo; e
- opinião dos avaliadores e avaliados sobre os SADs (Sistemas de Avaliação de Desempenho).
Ressalte-se, por fim, que um sistema de avaliação de desempenho pode constituir-se ponte que liga visão e objetivos estratégicos aos objetivos operacionais (PAZ, 1999, apud ENAP, op. cit.). Daí a importância de a alta administração do Tribunal apoiar a implantação de um sistema de avaliação de desempenho com as mudanças que o atual sistema requer, bem como incentivar a capacitação dos envolvidos no processo, desenvolvendo a capacidade de diagnóstico do estilo gerencial e da supervisão e definir, de maneira participativa, objetivos, metas, indicadores e padrões de mensuração de resultados a serem alcançados (ENAP, 2000).
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